1. Ciò che si presenta è, tecnicamente, il catalogo delle pubblicazioni dell’Isap, l’Istituto per la scienza dell’amministrazione pubblica fondato a Milano dal Comune e dalla Provincia alla fine del 1959, poi riconosciuto con d.p.r. 18 agosto 1964, n. 1298.
Le prime ricerche, subito iniziate, videro la luce nel 1962. Si tratta, pertanto, di oltre un quarantennio di attività. Ne viene data testimonianza, almeno per la parte propriamente scientifica. Si può trovare, invece, in altra sede, registrata nel volume, il resoconto dei servizi che contemporaneamente l’Istituto ha reso alla cultura amministrativa: la biblioteca specializzata, costituita nel 1970 all’atto del trasferimento nel ‘palazzo delle scienze sociali’ di piazza Castello 3, e l’intervento formativo o informativo quasi sempre connesso al risultato di singole indagini appena svolte o ancora in corso.
Nel 1962 uscirono l’Archivio, in due tomi, primo di una serie che negli anni Sessanta ne avrebbe annoverati altri due per tredici volumi complessivi, e la monografia, con appendice documentaria, Le origini dell’ordinamento comunale e provinciale italiano, prima, a sua volta, della collana ‘Studi e testi’, in cui anche questo catalogo viene inserito. Nel 1963 seguirono l’inizio della rivista trimestrale «Amministrare», che, in quella serie, sottotitolata «Rassegna internazionale di pubblica amministrazione», sarebbe durata fino al 1972 (n. 1-40), e i primi tre volumi della collana ‘Contributi’: Gli uffici studi nelle amministrazioni locali, Gli inquinamenti atmosferici, Le collettività locali e la costruzione dell’unità europea. Quest’ultimo riproduceva gli atti del congresso internazionale del 14-18 maggio 1961, una delle manifestazioni torinesi celebrative del centenario dell’unità d’Italia. Firmavano la presentazione, come presidente dell’Isap, Gino Cassinis, sindaco di Milano e, come presidente della mostra delle regioni, Adrio Casati, che, presidente della Provincia, era stato anch’egli alla presidenza dell’Istituto (1959-1962).
Il catalogo dei volumi e periodici propri è stato pubblicato, a cavallo fra XX e XXI secolo, pure da altre istituzioni e fondazioni culturali milanesi, ugualmente sorte nel secondo dopoguerra e, a differenza di altre coeve, ancora operanti. L’Isap, però, aveva qualche ragione di più per farlo: una perdurante astensione dall’impiego di risorse, sempre esigue del resto, per l’esibizione pubblicitaria del proprio prodotto. Anche a costo di consentire ad altri di appropriarsi del ruolo che aveva svolto. Nato quando bastava la conformità della produzione scientifica alle nuove esigenze dell’amministrazione pubblica, l’Istituto mai si è attrezzato, né avrebbe potuto, per una stagione in cui, non solo a Roma, sarebbe servita, piuttosto, la capacità di ‘vendita’.
Tale ‘parsimonia’ nel marketing è stata la norma anche nei rapporti con i collaboratori. Se altrove uscivano ponderosi volumi, elegantemente rilegati, dove in copertina o sulla costola figurava come unico autore (o, nella migliore delle ipotesi, curatore) chi ne aveva scritto, sì e no, tre o quattro paginette introduttive, l’Isap, a meno di monografie, preferiva evitare troppi nomi individuali nel frontespizio o nell’indice sommario. Pure per questo gli indici sono stati riprodotti qui con l’aggiunta, in evidenza, dei redattori delle singole parti (sempreché leggibili all’interno dell’opera). Resipiscenza forse tardiva, ma doverosa.
Omettere la citazione delle opere dopo averle utilizzate oppure citarle senza riferirle alla fonte effettiva, nella specie all’Isap, secondo una tecnica collaudata che il Maestro aveva trasmesso alla sua ‘scuola’, non è stato difficile. Se proprio non si poteva, ecco «A.V.», che voleva dire «Autori vari», non meglio identificati.
Brutta cosa l’accademia. In mezzo secolo qualche rivista giuspubblicistica, aspirante al ‘controllo’ dell’intero campo, anche non giuridico, dell’amministrazione pubblica, pare aver recensito non più di una quindicina di volumi dell’Isap e, nella metà dei casi, non avergliene attribuito la ‘paternità’ nemmeno nel testo.
L’Istituto mai è stato editore di se stesso. Almeno questo ‘errore’ sicuramente non lo ha compiuto. Semmai lo ha subìto, specie nella collaborazione che volentieri ha prestato e, per la sua funzione, doveva prestare alle istituzioni pubbliche, locali, regionali e statali. Sospinte dalle esigenze politiche di visibilità dei loro titolari pro tempore, esse tendono a pubblicare in proprio contributi anche scientifici con volumi destinati a durare l’ espace d’un matin, quello necessario per una burocratica distribuzione gratuita. Direttamente o indirettamente, citato o non citato, l’Istituto è stato presente, per quarant’anni, in molti luoghi editoriali non compresi nel presente catalogo in quanto non sue pubblicazioni.
Per restare al 1962, l’antologia Il regionalismo italiano, ‘Quaderni della «Città di Milano» ‘ (n. 16), con un saluto del sindaco Gino Cassinis al convegno del Comune per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario (30 settembre): «l’Ente Regione sarà il simbolo delle democrazie locali unite in questa nostra Italia che sta iniziando il suo secondo secolo di vita». In copertina, col Titolo V della Costituzione, la fotografia di due ‘federalisti’ da una parte, Carlo Cattaneo e Gaetano Salvemini, e due ‘regionalisti’, dall’altra, Marco Minghetti e Luigi Sturzo.
Concludevano il volume Feliciano Benvenuti, direttore dell’Isap, che al collegio universitario Augustinianum aveva detto le Ragioni delle Regioni (29 gennaio 1960) e la recente commissione ministeriale di studio per l’attuazione delle Regioni, per la quale «particolari studi in materia aveva condotto l’Istituto per la scienza dell’amministrazione pubblica». Secondo tale commissione, cui il professor Benvenuti aveva partecipato, l’entrata in vigore dell’ordinamento regionale «reclamava» pure una legge per Comuni e Province in applicazione dell’articolo 128 Cost.: obbligo, per la Regione, di affidamento agli stessi «di tutte le funzioni amministrative» (art. 118 Cost., u. c.), «in modo che eventuali deroghe rappresentino veramente un’eccezione»: ché «se tale direttiva costituzionale restasse inosservata sarebbe pressoché impossibile evitare la formazione di nuovi pesanti apparati burocratici». L’attesa si sarebbe protratta fino al 1990 (legge 142).

2. La fondazione dell’Istituto deriva dalla dichiarazione del primo convegno di studio di scienza dell’amministrazione (Varenna, 26-29 settembre 1955), riportata, infatti, nel fascicolo n. 1 di «Isap notizie» (1962). Dopo la lezione di Gianfranco Miglio sulla cameralistica, c’erano state le relazioni di Massimo Severo Giannini (L’unità della scienza dell’amministrazione) e Feliciano Benvenuti (Premesse giuridiche allo studio della scienza dell’amministrazione).
Per il primo dei due relatori, che già aveva detto «più ortodosso e più aderente all’effettivo contenuto della disciplina parlare di scienza dell’organizzazione anziché di scienza dell’amministrazione», si possedeva «un corpo tutt’altro che trascurabile di conoscenza» ed alcuni dei principali capitoli erano «in larga parte composti»: «la provvista dei capitali (scienza della finanza, tecnica bancaria), la gestione patrimoniale (tecnica aziendale), la messa in evidenza dei dati economici (ragioneria generale e applicata), la strumentazione dei controlli (ragioneria generale)». Non che «raccogliendo membra sparse qua e là» si potesse «ricomporre questa scienza», ma occorreva riprendere tutta la materia contenuta in tali «frammenti» e «riordinarli secondo una visione ordinata».
Per il secondo, Feliciano Benvenuti, le deficienze della scienza del diritto amministrativo risalivano a cause intrinseche ed estrinseche, rispettivamente l’origine come «dottrina di riporto» (dai dogmi del diritto privato) e l’assenza di una critica da parte della scienza politica, ma potevano avere per la scienza dell’amministrazione un valore positivo. Essendo unico l’oggetto, l’amministrazione pubblica, e non suscettibile di suddivisione, se non a costo di «una stortura o inutile astrazione», vi è «la necessità di premesse giuridiche allo studio non giuridico della pubblica amministrazione con intensità pari alla necessità di premesse non giuridiche allo studio giuridico della pubblica amministrazione». Vi sono, inoltre, elementi non giuridici ed elementi giuridici, come le norme sulla organizzazione e sull’attività, da cui ogni «amministrazione realmente e storicamente esistente» trae concreta fisionomia.
La dichiarazione muove dal dato «di una grave situazione oggettiva di disfunzionalità», auspica «una ripresa degli studi di scienza dell’amministrazione pubblica», constata che nelle discipline «storiche, giuridiche, economiche e tecniche» si sente il bisogno di sottoporre il fatto amministrativo «a più ampio studio scientifico», osserva che, nonostante «l’assenza di una specifica disciplina scientificamente consapevole dei fatti amministrativi», esistono già elaborati pertinenti alla scienza dell’amministrazione in opere di sociologi, psicologi, giuristi, economisti, studiosi delle discipline statistico-matematiche e delle tecniche speciali, chiede ai pubblici poteri di promuovere e sostenere tali ricerche.
L’ambivalenza fra la costruzione di una scienza che sia tale nel metodo in dipendenza del suo oggetto, l’amministrazione pubblica, e il più intenso e approfondito studio di questa da parte di altre discipline con maggior spettro d’indagine emerge, dunque, fino da principio. Feliciano Benvenuti non rinuncerà mai a coltivare la prima ipotesi, corrispondente alla denominazione data all’Istituto. Ancora il 16 dicembre 1985, ritornando all’Isap per il XXV, si pronunciava Per un’autonoma scienza dell’amministrazione, riallacciandosi a una sua conferenza bolognese del 1956 (La scienza dell’amministrazione pubblica come sistema). Si erano frapposti, però, corposi interessi contrari. Anche accademici.
Se fino agli anni Sessanta la cultura amministrativistica italiana si identificava col diritto amministrativo, negli anni Settanta si cominciò a comprendere tutta l’insufficienza degli strumenti analitici tradizionali. Si rivelarono indispensabili, come l’Isap stesso aveva mostrato, quelli che economisti e sociologi potevano apprestare. Nell’ordinamento universitario la scienza dell’amministrazione, incardinata un tempo a giurisprudenza e a disposizione delle cattedre di diritto amministrativo, cui era subordinata, veniva trasferita fra le discipline politologiche attraverso le riformate facoltà di scienze politiche e le nuove facoltà di sociologia. Al punto che persino nelle più autorevoli si poteva conseguire una laurea nell’indirizzo politico-amministrativo senza alcun previo esame giuspubblicistico.
Dopo tale collocazione nella politologia, ancora sconosciuta nelle università degli anni Sessanta, la scienza dell’amministrazione come ricerca evolverà, nella sua espressione più scaltrita, verso l’analisi delle politiche pubbliche, ormai separata anche dalla scienza dell’organizzazione: una linea di indagine, rivolta alle attività, che farà le prime prove importanti nell’Isap degli anni Ottanta, come il presente catalogo attesta ampiamente, e trarrà il maggior esponente in Italia direttamente dal personale scientifico dell’Istituto dei primi anni Settanta, finché, appunto, ne aveva avuto.
D’altra parte, l’organizzazione interna, codificata nello statuto (18/3/1962), era stata per dipartimenti «corrispondenti alle principali discipline che concorrono a formare la moderna scienza dell’amministrazione»: tipologia e storia della pubblica amministrazione, diritto amministrativo, economia e finanza pubblica, sociologia e psicologia applicate alla pubblica amministrazione, amministrazione pubblica comparata.

3. Della storia amministrativa, più propriamente la storiografia avente ad oggetto l’amministrazione, come ogni ‘storia’ (rectius: storiografia) una scienza sociale, si è citata sopra l’opera prima sull’ordinamento comunale e provinciale (1775-1859), con la quale l’Isap introdusse la disciplina in Italia (1962). La novità fu colta da Massimo Severo Giannini, anche nel suo manuale (1965), come poi egli avrebbe fatto puntualmente per le opere successive della collana. I volumi pubblicati dall’Istituto per la storia del Risorgimento italiano in occasione del centenario dell’Unità erano venuti dopo (1964) e si erano potuti avvalere del lavoro di Adriana Petracchi e dei due tomi di documenti.
Nel frattempo a Milano era stata costituita da Gianfranco Miglio, vice-direttore generale e direttore del dipartimento di ‘tipologia e storia’ dell’Isap, la Fondazione italiana per la storia amministrativa (Fisa), da cui sarebbe sortita, in pochi anni, una produzione cospicua, studi e fonti, di raffinata eleganza editoriale: gli Annali 1964-1967 (otto volumi complessivi), le due distinte collane del suo Archivio (tredici fino al 1971), gli Acta italica (diciassette fino al 1971, ai quali vanno aggiunti nove ‘piani particolareggiati’). Alla metà degli anni Settanta, quando la Fondazione venne chiusa, si lasciò che la sua ricchissima biblioteca abbandonasse Milano senza che la cultura amministrativa della città, ormai privata all’Isap di Feliciano Benvenuti e dei suoi collaboratori, battesse ciglio. Un’ ‘operazione’ di cui negli anni Novanta si riuscirà a scongiurare la ripetizione sulla biblioteca dell’Istituto anche grazie alla Fondazione Cariplo (‘Quaderni’, n. 32).
Se così è, se il n. 1 di ‘Studi e testi’ era stampato nel giugno 1962, se gli Annali Fisa risalgono al 1964, se di seguito è stato prodotto tutto quanto è stato prodotto, non si comprende, se non accademicamente, come, giocando sulla distinzione fittizia fra ‘storia dei giuristi’ e ‘storia degli storici’, si sia potuto asserire che la storia amministrativa, nel secondo senso, l’unico dichiarato valido, non è cominciata in Italia che nei primi anni Settanta. Per esempio, ricordando Roberto Ruffilli dopo la tragica scomparsa, si è separato il saggio L’appodiamento (n. 7 dei ‘Quaderni’), datato 1968, «da molta parte della stessa storiografia più immediatamente legata all’Isap degli anni Sessanta», pur ammettendosi «una serie di suggestioni che gli derivavano dalla consuetudine con Gianfranco Miglio», com’è stata chiamata. Si sono dovuti ignorare, allo scopo, i suoi precedenti contributi sull’ente intermedio (n. 1 dei ‘Quaderni’, 1965) e negli ‘Atti’, di cui sotto si dice (Roberto Ruffilli. Un percorso di ricerca, 1990).
Che Roberto Ruffilli, all’Isap ancor prima della laurea e poi fino al 1972, affettuosamente presente al comitato scientifico il giorno prima dell’assassinio, non fosse estraneo al metodo dell’Istituto, che nel diritto mai si esauriva, ma dal diritto mai prescindeva, tanto meno nel fare storia amministrativa, conferma questo catalogo, che ci rammenta, inoltre, la sua partecipazione, non marginale, anche all’Archivio 1962. Che, per lui, si trattasse allora semplicemente di un «ambiente», della prosecuzione post-laurea di «una feconda convivenza con giovani correligionari» (cattolici), di «un convento-cella, con lo studio quotidianamente regolato, le pause dei giochi a carte, dell’ascolto della musica», e che non prima del Sessantotto milanese cominciasse «una fase nella quale lo studio scientifico diventa la ragione e il tempo dell’intera giornata», è pagina difficile da ascrivere alla storia della storiografia.
Quanto alla ‘storia dei giuristi’, gli ‘Atti del congresso celebrativo del centenario delle leggi amministrative di unificazione’, organizzato dall’Isap a Firenze, ovviamente nel 1965, undici volumi con più di un centinaio di autori, fra i quali, come appena detto, Roberto Ruffilli (Governo, Parlamento e correnti politiche nella genesi della legge 20 marzo 1865), sono stati, dagli anni Sessanta ai giorni nostri, l’opera più utilizzata e forse più citata, talora nell’insieme, più spesso nelle singole parti (nel qual caso senza la menzione della serie). Ben pochi non avevano avuto il loro Maestro fra i relatori o non vi avevano partecipato da allievi. Gli ‘storici’ (non giuristi) dell’amministrazione e gli storici (giuristi) del diritto amministrativo di generazione successiva sono stati concordi, tuttavia, con gli amministrativisti (giuristi) e i loro collaboratori (storici o giuristi) nell’omettere che gli ‘Atti’ citati erano pubblicazione Isap, arrivando anche a separare la collana e il singolo volume quando proprio non si poteva tacerne. Sarebbe stato meglio eccepire, volendo, che non vi erano state, nel 1865, «leggi amministrative di unificazione», bensì «leggi di unificazione amministrativa».
La storia amministrativa, come ogni ricerca scientifica sull’amministrazione pubblica, non può ignorarne il diritto, ma non consiste solo del suo diritto, che è il diritto amministrativo (beninteso, nei Paesi a diritto amministrativo). Certo, l’attività storiografica dell’Isap 1962-1972, compresa quella pubblicata nel 1972 (dopo I precedenti storici dell’impiego locale in Italia in ‘Studi e testi’, non solo La Presidenza del Consiglio dei Ministri, ma anche Il prefetto e l’amministrazione periferica in Italia e I prefetti nell’ordinamento italiano, e, nei ‘Quaderni’, Per la storia del pubblico impiego nello Stato moderno: il caso della Lombardia austriaca), si è concentrata preliminarmente sull’ordinamento e quindi sulla sua genesi, politica e tecnica. Il rilievo fu mosso non appena, di fronte alla consistenza della ricerca svolta, qualcuno decise di assumere il ruolo, senza dubbio meno oneroso, di stabilire con rassegne periodiche il valore dell’opera altrui. Era una sorta di ‘divisione nazionale del lavoro’ fra Roma e Milano.
Trent’anni dopo, per legittimare una rifondazione dello statuto della materia, ci si è chiesti anche come mai quella prima fase di studi si fosse interrotta bruscamente, avesse subìto una battuta d’arresto. Ma si trascurava così il dato organizzativo, la consumazione del distacco fra l’Isap e i suoi ricercatori (1973), che li avrebbe dispersi per un settennio. Le altre partecipazioni singole a quella stagione feconda della storia amministrativa italiana erano state effimere, ancorché talora illuminanti: poche decine di pagine di qualche capitoletto, di qualche relazione a convegno, di qualche articolo di rivista. Consisteva, per tre quarti, di documenti il volume della citata serie di storia del Risorgimento dedicato all’unificazione amministrativa (1859-1865).
Quando, nel mutato contesto, ha potuto rilanciare la storia amministrativa, l’Isap - attesta il catalogo - lo ha fatto: negli anni Ottanta con le collane ‘Archivio nuova serie’ e ‘Quaderni’ e negli anni Novanta con l’annale «Storia Amministrazione Costituzione», forse qualcosa di più che «tentativi sommari di provvisori consuntivi delle conoscenze». Bisognava passare dall’ordinamento e dalla sua genesi alle attività effettive, secondo un esempio nel frattempo già offerto. L’alternativa non poteva consistere in biografie degli amministratori o dei burocrati, in elencazioni interminabili di leggi di una legislatura, in organigrammi dei ministeri (peraltro già tutti nell’Archivio 1962). Né si erano emarginate negli anni Sessanta le fonti archivistiche, la cui successiva ‘scoperta’ avrebbe comportato una ‘svolta’. La monografia La Presidenza del Consiglio dei Ministri (1972) è citata, con tutti i fondi consultati, nella bibliografia dell’Archivio centrale dello Stato (1986). La prima documentazione archivistica per Le origini della giustizia amministrativa, cioè consigli di prefettura e Consiglio di Stato napoleonici, fu raccolta proprio allora.
Prestare attenzione all’accentramento amministrativo, caratterizzante fino al XXI secolo lo Stato italiano unitario, non significava privilegiare l’aspetto «patologico» del rapporto politica-amministrazione, indulgere a una polemica ideologica «cattolica o marxista», sacrificare nella ricerca la «fisiologia» di un potere sempre capace di coniugare l’autorità al consenso e sempre tradotto in solida pratica quotidiana.
Quanto forte quel consenso e quanto accettata quella pratica si sarebbe visto, lontano da Roma, sullo scorcio del Novecento. La questione storiografica, a meno di non risolverla in questione antropologica, non è domandarsi perché le amministrazioni pubbliche dell’Europa nord-occidentale non siano competitive con l’italiana, ma perché questa, purtroppo, non lo sia con esse dopo tanto tempo. Senza Stato moderno il ‘comando’ è ‘impossibile’ in società complesse. Il dipartimento dell’Isap si chiamava ‘tipologia e storia’.

4. Intitolato a una scienza dell’amministrazione da costruire (se mai ci si fosse riusciti), l’Istituto di fatto percorre la strada delle scienze sociali che hanno o possono avere la pubblica amministrazione come oggetto. La sociologia si occupa, secondo la sua vocazione, della burocrazia, cui sono dedicati specialmente i volumi dell’ ‘Archivio’ del 1965 e del 1968. L’economia e la scienza finanziaria si specializzano nella finanza locale fin dall’ Archivio 1962 e vi insistono. L’amministrazione comparata, in senso giuridico-istituzionale, avrebbe dato il suo apporto più originale sull’amministrazione locale di ciascuno dei paesi (non democratici) dell’Est europeo. Sarebbe potuta essere, non meno proficuamente, comparazione politologica, ma nei primi anni Sessanta la politologia, a differenza della sociologia, non si era ancora affermata in Italia. Resta da dire del diritto amministrativo, sovrano fino a quel momento.
Nel ‘panorama’ degli Studi di diritto amministrativo, parte III dell’Archivio 1962, Feliciano Benvenuti, al termine di una analisi puntuale di tutte le opere apparse in precedenza, sottolinea i «fermenti» di «questi ultimi tempi», osserva che «la scienza del diritto amministrativo è strettamente legata nel suo sviluppo alle condizioni politiche e in particolare al progresso civile del Paese», aggiunge che «deve a sua volta adeguarsi alle esigenze delle condizioni politiche, temperando gli interessi astrattamente dogmatici con l’attenzione per le esigenze della realtà» e «deve diventare non una teoria generale valida sul piano di un puro logicismo, ma deve essere sempre più il diritto della pubblica amministrazione». Oltre tutto, «mancano in Italia studi di scienza dell’amministrazione, sia che essa venga considerata come una scienza unitaria riducibile alla scienza dell’organizzazione, sia che venga invece considerata come una scienza composita o scienza-tecnica».
Era un messaggio sul ruolo tanto del diritto amministrativo come profilo giuridico dell’amministrazione quanto delle altre scienze sociali. Nelle Lezioni di diritto amministrativo (1950) di Massimo Severo Giannini, egli aveva notato una «perduranza» del fenomeno amministrativo, capace di «trascendere i limiti delle forme politiche e, in parte, di quelle giuridiche», sicché, da un lato, esso costituiva «il fondamento meno transeunte della realtà, anche se studiata con metodo e sotto profili giuridici» e, dall’altro, esprimeva «principi generali che, entro certi limiti, si imponevano all’esperienza politica e a quella giuridica».
Per Feliciano Benvenuti bisognava evitare di confondere il diritto amministrativo con le altre scienze sociali interessate all’amministrazione e di perpetuare la soggezione di queste. Avrebbe ribadito, un quarto di secolo dopo, rispondendo alle domande della redazione della terza serie di «Amministrare» (1986, n. 2), che «il diritto amministrativo è solo un aspetto della comprensione del fenomeno amministrativo, il quale, se vuol essere ben compreso nella sua totalità e globalità, deve essere visto anche da altre scienze. Quando abbiamo pensato all’Isap abbiamo proprio posto come base questo principio, talché la pubblica amministrazione è stata segmentata per così dire nei suoi aspetti, a seconda delle diverse metodologie di approccio». D’altra parte, «il giurista non deve fare né lo storico, né il sociologo, né l’economista, né lo scienziato dell’amministrazione», «il diritto amministrativo ha i suoi principi, è una metodologia e..., se non si segue questa metodologia, se non si osservano questi principi, non si fa più del diritto amministrativo, ma si fanno degli studi più o meno giornalistici sulla pubblica amministrazione».
L’impostazione risale, come si è visto, all’Archivio 1962. È stata preceduta e accompagnata da sue analoghe prese di posizione. Soprattutto seguita, non solo all’Isap, da un’ampia attività di ricerca del medesimo segno. Per questo era fuorviante la periodizzazione romana, dettata nel 1971, poi ribadita all’infinito, secondo cui proprio in tale momento andava collocata la netta cesura fra un ventennio (1950-1970) e quello successivo, beneficiato finalmente dalla «analisi pluridimensionale, quasi circolare, delle istituzioni amministrative». La pretesa di conoscere e raccontare l’amministrazione pubblica a prescindere dalle singole scienze e dai loro metodi si tradurrà rapidamente nell’indecifrabile assorbimento del tutto in una indefinita ‘cultura e politica’ del diritto amministrativo, minato così nelle sue basi. Non si può enunciare alcuna valida proposizione scientifica che non sia ‘testata’ in almeno una scienza sociale.
Trent’anni dopo, di conseguenza, l’Archivio dell’Isap non appare che un «allargamento dell’ambito disciplinare del diritto amministrativo e di apertura verso la storia amministrativa» (invero all’epoca inesistente). Quei volumi del 1962, 1965, 1968 - viene ripetuto fedelmente - non furono altro che «un primo consistente e sistematico tentativo» per ampliare «l’articolazione del materiale posto a disposizione dei giuristi» (Rtdp 2001). A sua volta, «Amministrare», uscito nel 1963, sarebbe stata la prima rivista giuridica aperta ai contributi di altri Paesi «nell’intento di rompere il provincialismo dell’amministrazione italiana e di attestarla su standard europei». Eppure il trimestrale di piccolo formato, sottotitolato esattamente «Rassegna internazionale di pubblica amministrazione», si era proposto, non come rivista giuridica o di diritto (espressioni che nella presentazione neppure comparivano), bensì, appunto, come rassegna di articoli stranieri tradotti e sintetizzati per il lettore italiano. Esordiva, infatti, con la finanza locale.
Negli anni Sessanta, allorché cominciò la produzione che il catalogo descrive, non vi erano, a parte le cattedre universitarie di diritto amministrativo e gli eventuali subordinati insegnamenti complementari di scienza dell’amministrazione, altri luoghi deputati allo studio sistematico del profilo non esclusivamente giuridico dell’amministrazione pubblica. La Scuola di perfezionamento in scienze amministrative dell’università di Bologna (Spisa) pubblicò ricerche sul comportamento burocratico dal 1968. La rivista «La scienza e la tecnica della organizzazione nella pubblica amministrazione» si denominava così dal 1961, dopo essere stata «La tecnica dell’organizzazione nelle pubbliche amministrazioni» dal 1954. La «Rivista trimestrale di diritto pubblico» usciva dal 1951. Soltanto negli anni Settanta scendono in campo, oltre al Formez, che dal 1976 fa «Problemi della pubblica amministrazione», traducendo da lingue straniere (come già la prima serie di «Amministrare»), la Fondazione Olivetti con la collana ‘Quaderni di studi regionali’, l’Irsta, l’Isgo (rivista «Studi organizzativi») e il Cnr- Istituto studi regioni (Osservatorio finanziario, dal 1983).
Sono le nuove ‘possibilità’ offerte dalla istituzione delle Regioni a statuto ordinario e, ancor più, dalla conseguente necessità delle Regioni a statuto speciale di difendere in ogni modo la loro ‘specialità’, soprattutto finanziaria (l’Isgre, «Le Regioni», dal 1973). Ma l’approccio a un solo segmento del sistema, appunto le Regioni, determina uno squilibrio interpretativo, la base tecnica del centralismo regionale, nelle ‘speciali’ particolarmente evidente, e finisce col nuocere alla causa delle stesse.

5. Secondo la recente ricerca politologica Innovazione amministrativa a Milano (1997), relativa al dopoguerra, il Comune dimostrò negli anni Cinquanta e Sessanta «una impressionante capacità realizzativa». Fu «di grande portata» l’istituzione dell’Isap, approvata dal consiglio comunale alla unanimità (6/5/1959) e dal consiglio provinciale a maggioranza (7/4/1959) nel timore che lo statuto non garantisse autonomia e indipendenza da interferenze politiche. Gli amministratori milanesi dell’epoca, non tirandosi indietro di fronte a un progetto che pure non prometteva loro un «ritorno nel breve periodo o in termini di risorse da spendere sull’arena elettorale» rivelarono «un senso di lungimiranza che negli anni a venire verrà forse a mancare»: non «l’università che dà vita a un istituto appositamente dedicato agli studi di ricerca dell’amministrazione, bensì le amministrazioni pubbliche che acconsentono a fornire le risorse finanziarie per costituire un centro di ricerca che abbia le amministrazioni stesse come campo di indagine».
Al Comune e alla Provincia di Milano «l’Isap serve come supporto alle legittime aspirazioni di autonomia degli enti locali e per il processo di rinnovamento delle strutture amministrative, è uno sforzo degli enti locali al servizio dell’intera comunità in nome dei principi dell’autonomia». Il concetto, espresso dal presidente della Provincia Adrio Casati nel consiglio di amministrazione del 27 aprile 1965, coincide con quello sopra riportato del sindaco di Milano Gino Cassinis, 30 settembre 1962. Sarebbe, in economia, una «esternalità positiva», quella che si ottiene quando «i benefici di un’attività raggiungono anche soggetti che non vi contribuiscono finanziariamente». A Milano poteva servire - hanno scritto ancora i politologi - «una fucina intellettuale di levatura nazionale e internazionale».
Oltre all’Archivio 1962, che, spiegava Feliciano Benvenuti, vuole «rappresentare l’amministrazione italiana come essa è e non come appare essere secondo il diritto vigente», sono significativi, intanto, i volumi n. 2 e 3 della collana ‘Contributi’, rispettivamente del 1963 e del 1964, entrambi dovuti a Giorgio Pastori. L’indagine di legislazione comparata Gli inquinamenti atmosferici, a cominciare dalle ‘aree di controllo’ poneva, anche in termini organizzativi e territoriali, un problema ancora insoluto nel XXI secolo non solo a Milano e in Lombardia. Sono alcuni dei costi della intangibilità, tutta italiana, delle circoscrizioni comunali e provinciali. Neppure l’esigenza di una legge su La procedura amministrativa risulterà soddisfatta compiutamente quarant’anni dopo. Tanto che l’Isap, al cospetto di iniziative parlamentari di fine legislatura di amministrativisti romani, sarà costretto ancora alla rettifica e correzione in chiave di efficienza non senza garanzia («Amministrare» 2002, n. 3). Ma fu soprattutto la tensione verso le Regioni a statuto ordinario a caratterizzare il decennio 1962-1972.
Sul punto l’ambiente giuspubblicistico, amministrativistico in ispecie, era assai tiepido, se non ostile. Alla Regione, forse l’istituzione più nuova della Costituzione, fin dal 1949 si erano dedicate monografie di diritto amministrativo. Ma senza seguito. Nei primi anni Sessanta persino giovani assistenti milanesi di diritto costituzionale, poi saliti in cattedre di diritto regionale, presto qualificati ‘avvocati delle Regioni’ dai colleghi centralisti romani, delle Regioni stesse molto più tardi anche ministri, si accostavano con perplessità e reticenza al regionalismo autonomistico dell’Isap, che non poteva non includere l’autonomia finanziaria, oggetto, da parte loro, di prevalente attenzione statalistica.
«Chi vi parla - aveva confessato, per parte sua, Massimo Severo Giannini in una conferenza bolognese del 17 gennaio 1957 - è persona che in passato ha sempre consigliato molta cautela in materia di regioni: nei limiti delle sue possibilità, durante l’assemblea costituente, ebbe a criticare non solo il primitivo progetto che attribuiva alle regioni poteri molto maggiori di quelli poi ratificati dalla Carta costituzionale, ma anche il progetto che poi doveva trasformarsi in norma». Nel suo saggio Le Regioni: rettificazioni e prospettive («Nord e Sud», 1963, n. 42-43) le prime sono che, in Costituzione, la Regione non risulta «figura federativa», né autogoverno, né garanzia di gruppi locali, né federalismo democratico, e le seconde che con la Regione si inserisce nella programmazione, «la sola vera novità del secolo», «un’istanza non centrale, e quindi si toglie o quanto meno si attenua quel carattere autoritativo e centralizzatore che ha la programmazione medesima».
Non sarebbe stata, perciò, un’autonomia locale intesa come autonomia politica di Regioni, Province e Comuni, sebbene tale formula, la più consona agli articoli 5, 115 e 128 della Costituzione, l’avesse introdotta egli stesso fin dal 1946, corredando di un profilo giuridico il federalismo comunitario di Adriano Olivetti, e l’avesse ribadita nel 1948 per gli enti locali territoriali. La attribuì ad altri nel suo Corso di diritto amministrativo del 1965 (p. 329), come poi anche nel Diritto amministrativo del 1970 (p. 291). Solo nelle Istituzioni di diritto amministrativo del 1980 avrebbe recuperato, in bibliografia (p. 227), la paternità dell’autonomia quale capacità di proprio indirizzo politico. Personalmente avrei preferito più tardi ‘capacità’ di proprie ‘politiche pubbliche’.
Nel 2001 la storia giuspubblicistica di mezzo secolo si fa dichiaratamente in via telematica: per il diritto positivo elencazione di leggi ordinarie e, per la scienza relativa, di manuali di diritto costituzionale e di diritto amministrativo, compresi tutti i testi per la preparazione dei concorsi in commercio dal 1948. Capita così che venga ignorato, dagli uni e dagli altri, L’ordinamento repubblicano di Feliciano Benvenuti, nelle edizioni del 1965 (citata da M. S. Giannini nel 1980), del 1967 (IV), infine del 1975 (V). Per sua sfortuna il volume era privo nel titolo sia del sostantivo ‘diritto’ sia degli aggettivi ‘costituzionale’, ‘amministrativo’, ‘pubblico’.
Qualche passo delle prime edizioni confermerebbe, senza volermi sottrarre a responsabilità individuali, la genesi intellettuale di quella che, per effetto della revisione costituzionale del 2001, è diventata la definizione stessa dei soggetti progressivamente costitutivi della Repubblica (art. 114). La distinzione fra Stato-comunità e Stato-apparato, Stato-ordinamento e Stato-persona, insomma Repubblica e Stato, si trovava già tutta nelle Istituzioni di diritto pubblico di Costantino Mortati, alla sesta edizione nel 1962 (la ottava, rielaborata e aggiornata è del 1969). E, non a caso, nell’articolo 5, fra i «principi fondamentali» della Costituzione.
Tuttavia, per tempo e per luogo, appare più suggestivo il richiamo a una ‘tavola rotonda’ del 23 febbraio 1963 promossa a Palazzo Isimbardi, sede della Provincia di Milano, dall’Unione regionale delle Province lombarde con la collaborazione dell’Isap e documentata da una delle pubblicazioni di cui si è detto: «La Regione - spiegava il direttore dell’Istituto - è un organismo politico, il quale, pur nella diversità dallo Stato e dalle Province e dai Comuni, spartisce però con questi la somma della politicità che esiste nella comunità nazionale. Dal punto di vista cioè dell’elaborazione di decisioni politiche (non quantitativamente, non per categorie, ma qualitativamente), dobbiamo mettere sullo stesso piano lo Stato, le Regioni, le Province e i Comuni». «Il nostro - proseguiva - è un ordinamento comunitario: quello che noi chiamavamo lo Stato italiano è oggi una Repubblica, addirittura non dotata di personalità giuridica; è una comunità di soggetti dotati, essi, di personalità giuridica; di soggetti politici, i quali sono lo Stato, il più importante ente esponenziale dell’ordinamento repubblicano, ma anche le Regioni, le Province e i Comuni».
Perciò «il giorno che sia instaurata la Regione, dobbiamo stare attenti a non perpetuare l’errore. Non dobbiamo fare della Regione una grande Provincia o un grande Comune; la Regione deve avere una sua ragione e una sua funzione di esistere e questa funzione va vista soltanto come sottrazione di un determinato compito che sarebbe spettato allo Stato e che lo Stato non ha saputo adempiere fino ad oggi». Prima conseguenza: «la devoluzione di funzioni dalla Regione alle Province e ai Comuni», che «è un fatto fondamentale; vorrei addirittura dire (e credo sarei facile profeta) che, se le Regioni si sottraessero a questa devoluzione, l’intero esperimento ne uscirebbe inficiato,..., avremmo fatto un quarto organismo del quale non si sente assolutamente bisogno». Seconda conseguenza: contenere ciascuna Regione «nel numero massimo di 150 persone e comunque non superiore allo 0,2 per mille della popolazione». Con le quali forse si potevano adempiere «i compiti di programmazione e direzione, ma non anche i compiti di immediata amministrazione». Era l’anno 1963.

6. Quale sia stato fino al 1972-73 l’impegno scientifico dell’Isap per un ordinamento regionale, che dal punto di vista dell’amministrazione fosse proficuo, fa vedere, almeno in parte, il catalogo, secondo le collane: nei ‘Quaderni’ (n. 6 e n. 12), con Studi preliminari sulle leggi cornice per le Regioni (1968) e Riforma regionale e organizzazione dei ministeri (1971), e nei ‘Contributi’ (n. 11, 14, 17), nonché, sul piano storiografico, in ‘Studi e testi’ con La questione regionale (1862-1942) e L’avvento della Regione in Italia, presentato a Milano il 13 maggio 1967, con Feliciano Benvenuti e Gianfranco Miglio, da Costantino Mortati e Leo Valiani.
Nel frattempo l’attenzione per Comuni e Province aumenta su tutti i versanti: organizzativo (‘Contributi’, n. 8, 12, 13, 16), sociologico (‘Quaderni’ n. 1, 2, 11, 13), comparato (‘Quaderni’, n. 5, 8), documentario (‘Quaderni’, n. 6), ed anche coi volumi La Provincia di Milano (1969) e Il Comune di Milano (1970), della collana ‘Storia amministrativa delle Province lombarde’, che avrebbe avuto un seguito o, meglio, una premessa posticipata con L’ordinamento comunale e provinciale in Italia dal 1862 al 1942 (1977). Sempre in sede storico-tipologica viene studiata pure l’amministrazione periferica dello Stato, specie l’organizzazione amministrativa del lavoro (‘Quaderni’, n. 4) e l’istituto prefettizio (‘Studi e testi’, n. 6 e 7).
Fra 1970 e 1972 le Regioni a statuto ordinario, costituite, hanno cominciato a funzionare. Però molto male: senza effettiva autonomia politica da un lato e come ulteriore amministrazione sovrapposta alle precedenti, lasciate intatte, dall’altro. Non un solo ministero, né una sola direzione generale, tanto meno un solo istituto nazionale di settore, venne soppresso allora, come si era indicato dall’Isap in rapporto alle materie di potestà legislativa regionale. Avrebbe scritto anni dopo a consuntivo Feliciano Benvenuti: «nella pratica attuazione le Regioni sono state costituite come dei piccoli Stati federati, assommanti in sé tutte le competenze non solo sul piano legislativo, ma anche su quello della più capillare e minuta amministrazione, violandosi così manifestamente il disegno costituzionale... Quanto ciò sia contrario ai principî di autonomia, non è difficile constatare» (Il nuovo cittadino, 1994).
Nella progettazione Isap degli anni Sessanta vi è stata senza dubbio una sottovalutazione del ruolo che i partiti, sempre meno associazioni politiche e sempre più organizzazioni pesanti, avevano assunto e quindi, istituendo le Regioni, avrebbero ritagliato per sé. Ma non ci fu bisogno della scienza politica, ancora silente, per intuire e anticipare che qualsiasi decentramento istituzionale sarebbe stato vanificato dal permanere dell’accentramento dei partiti, che aveva nel livello provinciale il suo radicamento locale. Poi l’applicazione italiana della ‘teoria economica della democrazia’, con Pierluigi Galeotti, avrebbe dimostrato, proprio sulla base delle analisi storiografiche fatte all’Isap sull’avvento della Regione, il parallelismo dei processi di decentramento istituzionale e accentramento partitico.
Della «partitocrazia», sostituitasi alla «democrazia pluripartitica», Feliciano Benvenuti retrospettivamente dirà: «Le Province e i Comuni e, dopo, le Regioni divennero mere appendici esecutive degli indirizzi determinati in quelle sedi, e i programmi furono predisposti mediante accordi interpartitici tesi a produrre delle ossequienti maggioranze.... Ne derivò, dunque, una vera e propria amministrazione parallela». L’affiliazione ai partiti «consentì la presa del potere a tutto scapito della responsabilità degli eletti di fronte al corpo elettorale» (ivi). Sebbene ormai ininfluente sul corso degli eventi, il giudizio, non ‘politicamente corretto’, susciterà le irritate repliche dell’accademia sortita dagli uffici del parlamento e ascesa alle cariche alte dello Stato grazie alla militanza partitica.
Teorizzerà lo stesso Benvenuti nell’intervista del 1986 ad «Amministrare»: «Il giurista non può assolutamente prescindere dalla esperienza politica, ma deve assolutamente prescindere dall’esperienza partitica... Le nostre opere, il nostro lavoro deve servire ai partiti, ma non può essere fatto in funzione dei partiti, in funzione di una politica contingente, determinata da un partito». È fuori luogo notare, en passant, che di tutto l’originario personale scientifico dell’Isap, pur sempre così disponibile a prestare la sua consulenza a ogni governo o commissione ministeriale o regionale, mai nessuno sia diventato ministro, giudice della corte costituzionale, autorità indipendente o similia?
Gli anni Settanta hanno segnato, per alcuni, l’inizio del declino dei partiti e quindi del parlamento, per altri l’esordio delle riforme istituzionali. Però i due aspetti possono essere collegati. Modificando gli apparati pubblici a sostegno del sistema politico in atto e continuando a separare l’Italia dai modi di funzionamento delle altre democrazie occidentali venne imboccata la strada che avrebbe portato alla crisi.
Le Regioni ordinarie furono attuate, nel 1970, con motivazioni e modalità ben diverse da quelle modernizzanti degli studi dell’Isap, che il catalogo riporta. Esse parvero funzionali a infrangere il conflitto sociale indotto dai movimenti collettivi del 1968-69 suddividendone i fronti. Non, dunque, autonomia politica, né riforma o riduzione, corrispondente, dell’amministrazione centrale e periferica dello Stato. Semmai, nuova formazione, in sovrappiù, di burocrazie di estrazione partitica. Contro ogni previsione e proposta allora avanzata.
Disatteso così nella prima ‘regionalizzazione’ (1972), pur definita punto per punto, l’Istituto come tale non partecipò alla seconda (1977), ormai privo di una direzione e di un personale scientifico in grado di farlo. A Roma, presso il governo, neppure altri doveva riuscirci. Alle commissioni di studio subentrarono, nella trattativa, gli ‘esperti’ dei maggiori partiti, a difesa di contrapposti interessi corporativi.
Il principio più esaltato del d.p.r. 616/1977, attuativo della delega conferita dalla legge 382/1975, è che «lo Stato determina gli obbiettivi della programmazione economica nazionale con il concorso delle Regioni» (art. 11). Ma questa norma puramente ‘programmatica’, suscettibile di qualsiasi successiva applicazione o disapplicazione, non costituiva certo riconoscimento di autonomia politica. Risultava coerente con la prospettiva, indicata nel 1963 da Massimo Severo Giannini, di una programmazione dello Stato resa un po’ più democratica, cioè un po’ meno centralistica, dalla partecipazione delle Regioni. Senonché l’amministrativista, poco dopo ministro della funzione pubblica in due governi consecutivi, non potrà andare più in là, in tredici mesi (agosto 1979 - settembre 1980), di un inventario delle riforme che immediatamente si sarebbero dovute fare, ma per un decennio non si sarebbero fatte.

7. Nel 1980, ricostituito il comitato scientifico con tutti i ricercatori, ormai non più tali, già nell’Isap fino al 1972, ma impraticabile l’originaria organizzazione per dipartimenti dotati di direzione e personale propri, si recupera in fretta. Di una produzione, che fu innovativa per vastità d’orizzonte, oggetto e metodo di indagine, coinvolgimento di studiosi italiani e stranieri, la lettura del catalogo offre a stento rappresentazione adeguata. Le dimensioni delle opere, specie della nuova serie dell’ ‘Archivio’, sette fra 1983 e 1994, sedici tomi complessivi, costrinsero a indici estremamente sintetici e a rinviare ai singoli rapporti per i relativi sommari.
Il Comune di Milano e la Provincia di Milano avevano creato qualche minimale presupposto finanziario del rilancio. Così pure, dall’esterno, il consiglio regionale della Regione Lombardia (legge regionale 13 luglio 1984, n. 37), anche se negli anni Novanta il suo contributo verrà ridotto sempre più e pressoché annullato, persino nel valore nominale. Sono cifre che comunque hanno poco a che vedere, per entità, con quelle che contestualmente le Regioni, ma anche le Province, stanziano a favore di istituzioni di ricerca (magari solo giuridica) da esse stesse create e spesso chiuse poi rapidamente, per esempio a Bologna. Ma, com’è noto, senza base propria non è possibile svolgere incarichi per conto terzi, quasi sempre finanziati dopo mesi o anni dalla conclusione (Cnr).
Nel 1983 con La regionalizzazione, appunto n. 1 dell’ ‘Archivio’ nuova serie, in duemila pagine, frutto per gran parte di indagine empirica, si esaminano, per l’Europa occidentale, le Regioni ‘amministrative’ britanniche e francesi, le Regioni ‘costituzionali’ belghe e spagnole, i Länder tedeschi ed austriaci, e, per l’Italia, gli effetti dell’operazione di trasferimento appena compiuta, sullo Stato, sulle Regioni stesse, intese anche come classe politica, burocrazia, partiti, sindacati, gruppi di pressione, sulle relative attività, sulla ‘specialità’. Il giudizio complessivo è che sia stata «una regionalizzazione mancata», anche rispetto alla Costituzione, che, ancora valida nel principio fondamentale dell’articolo 5, non appare certo «intangibile» per il Titolo V della Parte II.
L’ ‘Archivio’ 2, Le relazioni centro-periferia, introduce, per merito di Bruno Dente, una innovazione metodologica più incisiva, il coinvolgimento pluridisciplinare di sociologi, politologi, economisti e giuristi non solo europei (Stati Uniti, Giappone, Australia), interessati sia alle politiche pubbliche sia alle esperienze di riforma. I primi due tomi, dedicati all’Italia, riguardano, in trentatre rapporti, il contesto, i soggetti e i poteri, le risorse finanziarie e le funzioni. Pur nella difficoltà di una comparazione su scala internazionale così ampia, nel dubbio sulla stessa attendibilità scientifica della medesima, nella prevalenza anche tra i politologi della convinzione di un decentramento politico effettivo verificatosi durante gli anni Settanta nella penisola, ben più che altrove, con lo sviluppo del Welfare State, nella contestazione stessa della validità di ogni misurazione ‘a somma zero’ fra governi locali e governo centrale, anziché a somma positiva per i primi, chi scrive ritenne di pervenire a una conclusione rigettata allora dai più, persino a Milano: l’Italia era non solo l’unico Paese europeo irrazionale, per territorio, in tutte tre le istituzioni infra-statali (Comuni, Province e Regioni), ma forse «il Paese più accentrato del mondo occidentale», come intitolò a piena pagina, su otto colonne, riferendo non senza enfasi giornalistica, «Il Corriere della Sera» (6/12/1984). Il ‘federalismo’, annessi e connessi, erano di là da venire e, soprattutto, non ancora invocati da alcuno.
Sul fronte di indagine, così aperto, molte altre analisi di politiche pubbliche, statali, regionali e locali, sarebbero seguite. Nella nuova serie dell’ ‘Archivio’ (n. 3 e 4) i volumi Le relazioni fra amministrazione e sindacati (1987) e Le relazioni fra amministrazione e partiti (1988), i prodotti di ricerca empirica e comparazione internazionale (sempre comprensiva del Giappone, accanto ai Paesi industriali avanzati europei-occidentali) costituirono anche un contributo importante di sociologia (relazioni sindacali) e, rispettivamente, politologia (sistema politico) in un campo, l’amministrazione pubblica, piuttosto emarginato fino a quel momento. Nei ‘Quaderni’ uscirono studi sulla razionalizzazione amministrativa (n. 18), sulla politica industriale (n. 19), sul controllo dell’inquinamento delle acque (n. 22), sulle aziende municipalizzate di trasporto (n. 25), sul servizio scolastico (n. 28).
Inoltre si inaugura una nuova collana, lasciando alla precedente, ‘Contributi’, soltanto la conclusione, con la Romania (n. 21) e l’Albania (n. 22), della serie, curata da Paolo Biscaretti di Ruffia, sull’amministrazione locale in Europa (IV e V). Gli ‘Studi regionali’, tutti derivanti da ricerche o politologiche o giuridiche svolte nel decennio 1983-1993, sono dedicati alle comunità montane (n. 1), agli organi di governo (n. 2) e al difensore civico (n. 5) delle Regioni, all’organizzazione dei servizi nelle grandi città (n. 3), al nuovo ordinamento locale spagnolo (n. 6) e, soprattutto, alle funzioni degli enti locali (n. 4), così come individuate a tutto il 1986 dalla schedatura sistematica della legislazione statale e regionale lombarda: rilevazione imponente, documentata da ottocento pagine, della quale il catalogo non può rendere ragione se non per l’indice delle trentasei materie e delle relative sotto-materie. Emerse la consistenza delle funzioni che gli enti locali avrebbero potuto svolgere, magari non erano stati in grado di farlo (per dimensione, organizzazione o altro) e si sarebbero potute trasferire loro se Stato e Regione, anziché delegarle secondo Costituzione (art. 118, u.c.), non le avessero trattenute ed esercitate direttamente.

8. Gli anni Ottanta segnano anche una ripresa della storia amministrativa nel luogo deputato della sua genesi dopo sette anni di un silenzio rotto soltanto dal n. 1 della ‘Storia amministrativa delle Province lombarde’ (1977).
Nella continuità della collana ‘Studi e testi’ compaiono Le autonomie locali nel liberismo italiano (1984), Il governo delle città prussiane tra ‘800 e ‘900 (1989) e, finalmente, Le origini della giustizia amministrativa (1990), che, forte, come detto, di una documentazione archivistica, mai prima esplorata, sui consigli di prefettura e sul Consiglio di Stato dell’Italia napoleonica, viene a superare ogni precedente contributo storiografico offerto persino in Francia, dove pure il sistema del contenzioso è stato inventato e conservato. Esce fra i ‘Quaderni’ (n. 23) il saggio sui segretari generali dei ministeri (1848-1888), con la prefazione di Feliciano Benvenuti, sostenitore da tempo di tale istituto.
Tali apporti, tuttavia, non sarebbero stati sufficienti senza la contestuale predisposizione dei due ‘Archivi’, L’amministrazione nella storia moderna (1985) e Le riforme crispine (1990), suddiviso questo in quattro volumi, amministrazione statale, giustizia amministrativa, amministrazione locale, amministrazione sociale. Bisognava far vedere, infatti, che il passaggio dalla storia degli ordinamenti, pur sempre indispensabile preliminarmente e ineludibile, alla storia delle attività, era necessario e possibile, come appena suggerito e cominciato a praticare (Tendenze di amministrazione locale nel dopoguerra, 1981, della serie del consiglio regionale della Toscana). Non che non servissero le biografie degli amministratori, la storia sociale, la storia giuridica, cioè dei concetti giuridici. Nulla è inutile. Ma la storia dell’amministrazione non può non essere, per così dire, storia amministrativa dell’amministrazione. Certo, assai più onerosa. Nondimeno imprescindibile.
Non fu impresa facile, come si potrebbe pensare oggi, vent’anni dopo, quando l’intramontabile centralismo della cultura italiana, storico-politica, storico-sociale, storico-giuridica, ha dovuto adeguarsi, camuffarsi, riposizionarsi al cospetto della evoluzione costituzionale europea, non solo occidentale (britannica e iberica), oltre che interna italiana. Se la politologia, che ormai aveva annesso al suo oggetto l’amministrazione pubblica, negava allora il perdurante maggior accentramento nostrano, pur confermato da ogni indice oggettivo applicabile (entrate fiscali, spesa pubblica, dipendenti pubblici), la storiografia, che poi era e non poteva non essere, in accademia, a pena di esclusione, storiografia del Risorgimento, immaginava che lo Stato accentrato si fosse costituito con l’unificazione e mantenuto in seguito quale strumento di imposizione, necessariamente autoritaria, dell’autonomia e, in genere, della libertà a una società non in grado, purtroppo, di esercitarla. Come se, nell’azione politica, metodo e risultato potessero essere uno l’opposto dell’altro, anziché del medesimo segno. Come se conquista, detenzione ed esercizio del potere fossero notoriamente funzione di generosa distribuzione gratuita a quanti via via se ne mostrassero ‘degni’.
La ricerca L’amministrazione nella storia moderna, svolta nel 1983-84, pubblicata in sede di ‘Archivio’ nel 1985, concentrata, a parte le storiografie europee continentali, su tre momenti specifici, l’Italia di antico regime, napoleonica e liberaldemocratica, visti in ventisei rapporti, come teorie, strutture e uomini, riprendeva il filo di un discorso interrotto nel 1972. Nel frattempo la produzione storiografica del primo decennio dell’Isap (e della Fisa) era stata ‘demolita’ altrove con cura, ma non sostituita da ricerche originali sulle fonti. In ‘combinato disposto’ fra Roma, Firenze e Pisa ‘giuristi’ storicizzanti e ‘storici’ istituzionalizzanti avevano utilizzato lo stesso tipo di ‘materiali’.
Con la scorta del catalogo il lettore può trovare nelle ‘introduzioni’ dell’ ‘Archivio’ n. 3 e n. 6 i riferimenti delle obbiezioni mosse: la storiografia amministrativa non era «mai esistita» in Italia per essersi dedicata soltanto «a ricostruire aspirazioni autonomistiche»; la questione in sé sarebbe stata non storiografica, ma ideologica; nemmeno nel Lombardo-Veneto, dove vigeva il sistema teresiano, riveduto e corretto con la Restaurazione, si era fatta mai durevole esperienza di autogoverno locale; gli ordinamenti del 1859-65 «costituirono per i Comuni italiani un’esplosione di autonomia»; presiedendo la deputazione provinciale, l’organo collegiale preposto al controllo di merito (prima della Gpa, 1889), il prefetto svolgeva un’opera ‘maieutica’ irrinunciabile.
Lo Stato del 1865 appariva, dunque, assai meno accentrato, anche sotto il profilo finanziario, di quanto si fosse creduto. Comunque centralismo «d’impulso», non «di controllo». L’immagine ‘positiva’ delle funzioni prefettizie era stata accettata negli anni Sessanta - si autocertificava - sia dalla storiografia marxista sia dalla storiografia liberale («Passato e Presente», 1983, n. 4). Ritornando nel 1988 a quanto già scritto nel 1971 («Quaderni storici», n. 18), non occorreva aggiornare la bibliografia precedente, dalla quale peraltro la produzione Isap era stata esclusa (con l’ovvia eccezione degli ‘Atti’, sempre attinti, all’occorrenza, ma guardandosi bene dall’attribuirli all’Istituto).
Sul funzionamento effettivo delle istituzioni politiche in Italia dopo l’unità e dei rapporti cosiddetti centro-periferia tutti quattro i volumi Le riforme crispine (‘Archivio’, n. 6, 1990) tolgono parecchi dubbi. Il primo di essi, dedicato per metà a otto ministeri e per l’altra metà a sei prefetture, mostra che «lo schema del soffocante centralismo prefettizio», mai stato all’Isap così ‘schematico’ e così ‘soffocante’, cioè inefficace, non si era frantumato affatto «lungo il cammino», come nel citato ricordo di Roberto Ruffilli si pretendeva.
L’accentramento resta tale anche quando risulti, come si dice, modernizzante o democratico. Non esclude, in determinati contesti, meno sviluppati, un protagonismo prefettizio nella promozione economica e sociale. L’influenza negativa del controllo, che è decisione politica, non si misura con la contabilità degli atti di rigetto, piuttosto con la preventiva interiorizzazione di tale prevedibile effetto. Il meccanismo, d’altronde, non ‘scatta’ se non in caso di disomogeneità politica fra governo centrale e governo locale e di mancata condivisione delle scelte pubbliche del secondo da parte del primo. Vi può essere lo spazio per un’azione locale sugli organi dello Stato. Ma è discriminante fra accentramento e autonomie pure il prefetto che agisce per aggregare consenso politico a favore del governo in carica e per candidature vincenti nelle elezioni comunali, rinviando queste di continuo finché l’obbiettivo non sia stato raggiunto.
Dell’Archivio n. 6 del 1990 non resta che tacere per continuare a sostenere che in Italia, diversamente dalla Francia, il centralismo è stato ‘debole’ e, per giunta, non ‘ortodosso’, dunque inesistente. Così, infatti. Allorché una collana ministeriale pubblica nel 1997 la traduzione italiana di un lavoro olandese del 1993 sui prefetti dell’Italia liberale, soavemente intitolando Autorità in cerca di autonomia, lo presenta come assoluta novità per l’uso di fonti archivistiche. Quasi che nel citato volume Le riforme crispine non vi si fosse fatto già sistematico ricorso («Storia Amministrazione Costituzione», 7/1999, p. 310-311). Mentre allora si erano descritte due prefetture del nord, due del centro, due del sud, nel testo tradotto tre prefetture, ma una soltanto del Mezzogiorno, esaminate per un trentennio di circolari prefettizie e rapporti al ministero, cioè ‘dall’alto al basso’ e dalla parte degli interessati, sono sufficienti per concludere, con ampio conforto di citazioni del recente revisionismo centralista italiano, che i prefetti furono i difensori delle autonomie locali, le quali, d’altronde, non erano che luoghi e strumenti di lotte faziose e oligarchie corrotte.
Poiché i consigli comunali non sarebbero stati sciolti se non per superare paralisi di funzionamento e poiché, oltre a Reggio Calabria, è stata studiata Bologna, bisognerebbe dedurne che il consiglio comunale di Imola, ‘conquistato’ da una coalizione ‘democratica’, radicali, repubblicani e socialisti, nel 1889, cioè non appena allargato il suffragio cosiddetto amministrativo e così equiparato questo a quello ‘politico’ del 1882, venne sciolto l’11 maggio 1893 per un’impasse oggettiva. Motivazione dichiarata: il 24 aprile precedente aveva deliberato «di festeggiare ufficialmente il 1° maggio» e l’aveva fatto «con aperta ostentazione» nonostante l’annullamento dell’atto «per vizi di forma e per ragioni di merito». E, non mancando la replica il 12 febbraio 1898, «per la già lamentata esagerazione delle previsioni nella parte attiva del bilancio e la soverchia larghezza delle spese», in tutto ciò la benefica ‘maieutica’ prefettizia dell’autonomia locale deve essere individuata.
In siffatto presunto ‘comando impossibile’, squisitamente «liberale», perfezionato e ammannito alla vigilia del 1989, la storiografia del Risorgimento prima, dei partiti poi, senza soluzione di continuità, ha trovato rifugio negli anni Novanta del Novecento, imprevedibili e imprevisti secondo il suo schema interpretativo centralistico e pertanto, ai suoi occhi, sconvolgenti. Provvidenzialmente si è salvata. Anzi, rilegittimata.
Sarebbe del caso, tuttavia, domandarle fin d’ora se a proposito del decennio 1992-2002 ripeterà ancora una volta con Benedetto Croce che «in Italia, allora, assai si trattò delle autonomie amministrative e dell’autogoverno all’inglese e all’americana, e parve che in ciò fosse una grande nostra manchevolezza e insieme l’aspettazione di un sommo bene. Ma lo storico deve dire che, se di tali istituzioni vi fosse stato bisogno, l’Italia se le sarebbe create, e le voci dei richiedenti e proponenti non sarebbero rimaste, come rimasero, lodate e inascoltate, perché sarebbero venute in aiuto di un processo già in corso» (Storia d’Italia dal 1871 al 1915, Bari, 1928).
Come il catalogo segnala, l’Isap, ormai non più in grado, materialmente, di produrre opere fatte di quattro volumi di otto-novecento pagine ciascuno (‘Archivio’, n. 6), ha contribuito non marginalmente alla storiografia di fine secolo con l’annale «Storia Amministrazione Costituzione», oltre che, ancora con le collane ‘Studi e testi’ (n. 11 e 12) e ‘Quaderni’ (n. 31), dove si è pubblicato altresì il fondo 1800-1945 della biblioteca (n. 32).

9. A soffrire, all’Isap, della sopravvenuta indisponibilità finanziaria non è soltanto la storia dell’amministrazione pubblica, ma l’intero arco delle discipline attinenti all’oggetto. Da un lato, i fondi per le strutture universitarie escludono l’Istituto, che universitario non è, e, dall’altro, il Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr) fa confluire ogni risorsa in un progetto finalizzato, ‘Organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione’, che una direzione romana amministra discrezionalmente, per lunghi anni, scegliendo in ‘periferia’, anche milanese, le ‘cattedre’ più adatte cui distribuire. L’Istituto è fuori dalla ‘transazione’ e dai settantacinque volumi e volumetti verdi pubblicati fino al 1996.
In duecento pagine quattordici interventi sull’amministrazione pubblica italiana, con altrettante bibliografie relative (L’amministrazione pubblica italiana, 1994), riescono a non menzionare alcunché di quanto dal 1962 fin’allora l’Isap aveva prodotto, a parte un singolo volume degli ‘Atti’ del 1965, separato, al solito, da questi. L’ispettore di finanza presso la Ragioneria generale dello Stato, riferendo sulle autonomie locali, si adegua alle direttive del curatore, direttore del progetto. Il ricercatore universitario può spiegare che questo è forse «il più ampio sforzo mai tentato in Italia di elaborare proposte concrete di modernizzazione del sistema amministrativo». Quali esse fossero si dirà infra.
Col 1986 l’Isap pubblica la terza serie di «Amministrare», dopo la prima, già ricordata, diretta da Feliciano Benvenuti, durata un decennio (1963-1972), quaranta numeri, e dopo la seconda, in cinque anni tredici fascicoli (cinque dei quali numerati doppi), che il catalogo riporta. Si tratta di una rivista trimestrale, presso altro editore, che nell’anno 1986 (per somma dei precedenti) si assume al XVI e nel 2002 è giunta, pertanto, al XXXII.
Nella rassegna delle «riviste scientifiche di diritto pubblico (costituzionale e/o amministrativo) e di scienze amministrative» del luogo citato (Rtdp, 2001), si applica ancora fedelmente la ‘dottrina’ che periodizza, come trent’anni prima, sul 1970, salvo separare gli anni Novanta. Di «Amministrare» prima serie, riprodotti dalla presentazione gli obbiettivi, si riconosce «un’intensa attività informativa su di un arco molto ampio di temi e questioni». L’attuazione del progetto «subisce, però, una battuta d’arresto nel 1968 con il cambio di editore».
Ci si accorge così di tale cambio senza alterazione di formato, grafica e colore e, soprattutto, di direzione e redazione scientifiche, e, inoltre, della scomparsa di rubriche (‘confronti’ e ‘vocabolario’), senza crisi della ricchezza «di informazioni sugli sviluppi delle amministrazioni straniere». Ma si anticipano gli anni Settanta per dire che la pubblicazione «è sospesa nel 1973 e nel 1974, a causa di difficoltà finanziarie che riflettono quelle degli enti fondatori dell’Isap (il Comune e la Provincia di Milano). Riprenderà nel 1975».
Sono motivazioni riprese da comunicazioni dei nuovi amministratori, subentrati al consiglio di amministrazione in carica fino al 1972 (si veda il sedicesimo che costituisce «Amministrare», 1975, n. 1). Da un punto di osservazione tanto attento ai particolari di ogni altra rivista ci si sarebbe aspettati, però, che, per il 1975, sotto l’identità di titolo e sottotitolo, fosse notata la sostituzione della direzione scientifica, di tutti i collaboratori e, di conseguenza, dei contenuti e del ruolo. Della ‘vecchia guardia’ dell’Istituto erano rimasti soltanto Paolo Biscaretti e Gianfranco Miglio con Giorgio Pastori, in un comitato di direzione trasformato, nel 1977, in comitato scientifico assembleare, fatto di pochi amministrativisti, fra cui Sabino Cassese.
Passando al ventennio 1970-1990, invero già anticipato, continua una classificazione delle «riviste scientifiche» piuttosto approssimativa se, accanto a una di diritto pubblico, dove si scrive, e una di diritto costituzionale, ne vengono collocate altre di diritto regionale, che è, appunto, diritto pubblico e diritto costituzionale (oltre che amministrativo), e se, per giunta, se ne separano delle riviste di scienza dell’amministrazione che basta guardare per capire che sono comprensive, invece, delle diverse scienze sociali relative all’amministrazione stessa, non escluso il diritto.
«Amministrare», uscita dal 1963 al 1972, diretta allora e solo allora da Feliciano Benvenuti, sarebbe una delle due che «rinascono negli anni Settanta». Viene identificata, nella sua versione 1975, dalle tre presentazioni contenute nel sedicesimo citato, da cui provengono tutte dieci le citazioni testuali riportate. Poi si arriva rapidamente alla conclusione che la rivista pubblica contributi di interesse specifico dell’area lombarda e coniuga «aspetti di ‘generalità’ con aspetti di localismo, tuttavia non comparati con le esperienze di altre regioni»: «Che sia difficile mantenere in vita una rivista siffatta è dimostrato dalla seconda sospensione delle pubblicazioni, dal 1980 al 1985».
Dev’essere sfuggito che nel 1980 si erano sostituiti la direzione scientifica e il comitato scientifico dell’Istituto, che nel frattempo erano stati pubblicati almeno tre ‘Archivi’ (1983, 1984, 1985), oltre a ‘Studi e testi’ (n. 8), ‘Contributi’ (n. 21 e 22), ‘Studi regionali’ (n. 1, 2, 3) e ‘Quaderni’ (n. 18, 19, 20, 21), e che, in particolare, «Amministrare» nel 1986 si pubblicava, con altro editore, grafica, formato, sottotitolo, periodicità e, soprattutto, con Giorgio Berti, Guido Martinotti, Francesca Trimarchi Banfi condirettori, Ettore Rotelli direttore. Eppure contestualmente si è prestata molta attenzione, ad esempio, ai nomi (talora gli stessi) delle riviste giuridiche che cinque Regioni del Nord si sono date, magari, come «Confronti», senza riuscire a superare gli anni Novanta.
Il lettore del catalogo scorre i temi trattati attraverso l’indice di ciascun fascicolo di «Amministrare». Sono monografici non solo i numeri di riflessione organizzata su un argomento specifico, come si tenta fin dal 1986, ma anche quelli dedicati ai risultati di vere e proprie ricerche originali, non pubblicate, anche per ristrettezze finanziarie, nei volumi delle collane. Avvertenza, questa, che non vale esclusivamente per tutta l’attività di progettazione di riforma della quale sotto si dice.
Spesso tali interventi hanno presentato caratteri di innovazione e anticipazione. Per esempio, il numero doppio 2/3 del 1990 connetteva l’avvento delle nuove tecnologie con lo sviluppo della democrazia locale, rappresentativa o diretta, aprendo prospettive che in Italia, nel XXI secolo, appaiono ancora avveniristiche, ma erano già sperimentabili allora e sperimentate, come si riferiva, negli Stati Uniti, in Francia e in Giappone.

10. In stretta connessione con i risultati delle sue ricerche l’Isap ha partecipato, negli anni Ottanta, ai processi di riforma. Specie a quelli che, come si è visto, ne avevano giustificato, fin dalle origini, la fondazione e l’attività.
L’intervento più incisivo è stato il progetto di ‘Legge generale di autonomia dei Comuni e delle Province’, iniziato il 2 dicembre 1986, concluso il 2/3 giugno 1988, pubblicato in due sedicesimi quale supplemento di «Amministrare», 1988, n. 2 (trentasette articoli di legge in sette titoli, più quindici disposizioni transitorie e finali) e, di nuovo, con la relativa relazione e i commenti esterni, nel n. 1/2 del 1989. Esaminato dal consiglio di amministrazione dell’Istituto, subito sottoposto ai presidenti dei gruppi parlamentari della camera dei deputati (14/7/1988), oggetto del «vivo apprezzamento» del presidente della Repubblica (lettera 14/7/1988), il testo sarebbe diventato disegno di legge a firma, richiestagli, del senatore a vita Norberto Bobbio (senato, n. 1557, 1/2/1989). Con il direttore dell’Istituto hanno collaborato sia componenti del comitato scientifico, Gianfranco Mor (forma di governo, organizzazione statutaria e amministrativa), Valerio Onida, Francesca Trimarchi Banfi (controllo di legittimità), Gustavo Zagrebelsky (determinazione delle funzioni), sia altri professori universitari di Firenze, Pavia, Pisa.
È la prima volta che una ricerca dell’Isap assume forma di testo di legge. Ma da un decennio ha ‘rotto il ghiaccio’ l’università stessa (Nuova legge sull’amministrazione locale, Pavia, ottobre 1976, non onorata, peraltro, di iniziativa legislativa secondo Costituzione da parte della committente Regione Lombardia). Non esisteva, d’altronde, strumento più puntuale ed efficace per porsi tecnicamente sul piano del parlamento e del governo. Nel convegno organizzato a Milano il 7 e 8 febbraio 1986 dall’Isap con l’Isgre (Udine) e l’Irs-Cnr (Roma) era stato criticato, per esempio, e respinto il testo della prima commissione del senato (16/4/1985).
Nel n. 24 dei ‘Quaderni’, Una riforma per le autonomie (1986), con le relazioni di tale incontro, mostrano il riassetto territoriale nelle recenti riforme degli ordinamenti locali quattordici ‘schede’ di altrettanti Paesi europei occidentali: l’Austria è passata da 4.039 Comuni a 2.297, il Belgio da 2.663 a 583, i Paesi Bassi da 1.000 a 774, la Danimarca da 1.400 a 270 (e da 24 distretti a 14, più Copenaghen e Frederiksberg), la Svezia da 2.281 Comuni rurali e 216 urbani a 278, la Norvegia da 680 e 64 a 454 (più Oslo), la Finlandia da 518 a 464. Se Inghilterra e Galles, dal 1974, hanno 36 distretti metropolitani, 333 non metropolitani (oltre ai 21 Comuni di Londra), in luogo di 317 Municipalità, 564 distretti urbani e 474 rurali, la Repubblica federale tedesca, coi suoi dieci Länder (Berlino Ovest esclusa, Amburgo con un Comune e Brema con due incluse), è passata da 24.386 Comuni a 8.501 e da 135 Kreisfreie Städte a 87.
La razionalizzazione territoriale, attuata in Europa occidentale, ancora una volta, negli anni Settanta e sempre ribadita, diventa così una questione che non può ignorare ulteriormente in Italia una riforma che voglia essere tale. Significa, infatti, adeguamento permanente delle circoscrizioni all’insediamento sul territorio, risposta non marginale ai costi crescenti dello Stato sociale, effettività piena dell’autonomia locale dichiarata, nonché, in economie come l’italiana, condizione istituzionale-territoriale necessaria della partecipazione ‘distrettuale’ alla competizione ormai globale. A sostegno della ‘intangibilità’ degli 8.100 (1991) Comuni della penisola, aumentati di numero anche dopo il 1961, si citava di solito la Francia, che, pur in diminuzione, ne annoverava più di 36 mila, di cui 32.700 con meno di duemila abitanti (22.700 meno di 500). Ma non si considerava che l’Assemblea nazionale aveva razionalizzato il territorio, fin dal 1789, non coi Comuni, bensì coi dipartimenti. Oltre tutto, a fronte di una certa equivalenza degli abitanti, la Francia (554 mila chilometri quadrati), inferiore per estensione soltanto alla penisola iberica (Spagna 505 e Portogallo 88), è più del doppio di Gran Bretagna (230) e Germania occidentale (248), anche se molto meno del doppio della Germania intera (356) e un po’ meno del doppio dell’Italia (301).
Improponibile una drastica istantanea incorporazione dei Comuni inferiori a una soglia demografica (M.S. Giannini), il progetto Isap traccia un percorso che sarebbe praticabile se non fosse per l’ostilità dei partiti a una qualsiasi riduzione della ‘classe municipale’: definizione consensuale di ambiti territoriali per le comunità montane, rivedute e corrette, e per le associazioni intercomunali, da ricostituire volontariamente, nonché per i Comuni già ‘ottimali’; unicità di associazione intercomunale per ciascuno di tali ambiti territoriali e riconduzione esclusiva ad essa di ogni altra esistente (sanitaria compresa), di conseguenza soppressa; incentivazione finanziaria e fiscale alla fusione senza oneri per Stato e Regioni. Nelle funzioni la proposta più innovativa è costituita dai ‘regolamenti di autonomia’, con cui Comuni e Province si appropriano delle stesse, salva l’approvazione successiva del consiglio regionale, che può essere implicita o sostituita da delega o negata espressamente. Con referendum popolare, è prevista l’opzione fra la elezione diretta del sindaco (con eventuale ballottaggio), contestuale, ma distinta, al rinnovo del consiglio, e la elezione invece da parte del consiglio comunale, che revoca sindaco e giunta solo se provvede subito alla sostituzione o scioglie se stesso. Il referendum deliberativo sugli atti di competenza consiliare viene esteso all’impiego alternativo delle risorse finanziarie e al prelievo fiscale con destinazione di spesa determinata. Si introduce nella amministrazione il controllo interno di gestione con misurazione del costo unitario di ciascun servizio e attività.
Per questi elementi essenziali e diversi altri, reperibili in «Amministrare» (1989, n. 1/2), il progetto Isap si contrapponeva ai contenuti poi confluiti nella legge 142/1990. Questa non recepì, se non stravolgendoli, i metodi suggeriti di accorpamento dei Comuni e revisione delle Province, di autodeterminazione delle funzioni (non ancora chiamata sussidiarietà), di democrazia diretta e di facoltà di elezione popolare del sindaco, proposta allora per la prima volta come parte integrante dell’ordinamento. Tre anni dopo (1993) vi si perverrà, ma uniformemente, senza coordinamento e con intrinseco collegamento alla elezione del consiglio, subordinando quindi quest’ultimo all’esecutivo comunale o provinciale persino nella durata in carica.
Nondimeno, appena approvata la nuova legge (142/1990), l’Isap mostra ai consigli comunali e provinciali ogni spunto innovativo ancora possibile, specie col n. 29 dei ‘Quaderni’, Studi preliminari per gli statuti comunali e provinciali (1991). Con effetti positivi anche sull’elaborazione tecnica preliminare dello statuto del Comune di Milano.

11. Molto curato dall’Isap, in sede di progettazione di riforma, è l’assetto istituzionale delle aree metropolitane, altro aspetto essenziale della revisione territoriale.
Fin dal 1985, con la traduzione italiana di un saggio inglese dell’ Inlogov di Birmingham (‘Quaderni’, n. 20), l’Istituto aveva escluso la sufficienza delle soluzioni cosiddette funzionali, fatte di contrattazioni programmate e convenzioni organizzativo-gestionali, e aveva opposto, anzitutto, quelle ‘strutturali’, solo in Italia non tentate nella seconda metà del XX secolo. Le autorità metropolitane o coincidevano con le istituzioni generali dell’ordinamento (contea di Stoccolma, regione dell’Île-de-France, comunità autonoma di Madrid) o anticipavano le ‘municipalità regionali’ (Toronto) o erano specifiche (Aja, Rijnmond, Lilla, Copenaghen, Francoforte, Barcellona).
Con il supporto dell’analisi comparata si sosteneva a Milano in quegli anni che, ormai in atto le Regioni, non occorrevano «modifiche strutturali nelle istituzioni locali urbane»: tesi affermata con grande spiegamento di mezzi, coordinati dall’Istituto regionale di ricerca economico-sociale, attraverso economisti, politologi e giuristi (Il governo delle città, 1987, uno degli undici volumi del ‘progetto Milano’). Al contrario il testo Isap del 1988 prevedeva il ‘governo delle aree metropolitane’ su due ‘livelli’: la Provincia metropolitana e i Comuni metropolitani, risultanti l’una e gli altri dall’indispensabile riordinamento territoriale e funzionale. La proposta, non implicante alcuna istituzione aggiuntiva, venne illustrata anche in convegni, promossi rispettivamente col Comune di Milano e con la Provincia, donde i ‘Quaderni’ n. 26 e n. 27, I consigli circoscrizionali di Milano (1989), Verso il governo dell’area metropolitana (1990). Per la Provincia saranno individuate più tardi anche le Funzioni da trasferire agli enti locali dell’area metropolitana dopo la legge 142/1990 (1993), n. 30 dei ‘Quaderni’.
L’ordinamento delle aree metropolitane è il capitolo della 142/1990 meno distante dalla ‘Legge generale di autonomia’ proposta dall’Isap e contrastata, nel biennio, con tutta una serie di ipotesi alternative, non ‘strutturali’. Vuole due ‘livelli’ come nel resto del territorio, cioè Città metropolitana, così chiamata, e Comuni. Postula la «delimitazione» ex novo sia della prima, che così sostituisce la Provincia, sia dei secondi, che sono, per accorpamento, quelli dell’hinterland e, «per scorporo», quelli del Comune capoluogo, di cui conservano la denominazione aggiungendo la propria. Insomma, è riassetto territoriale, funzionale, istituzionale.
Senonché, rispetto all’Isap, la legge 142/1990 introduce varianti che compromettono il successo della riforma. Anzitutto affida la delimitazione territoriale alla Regione, che è controinteressata alla istituzione di un ente ancora più ‘forte’ del Comune capoluogo regionale. In secondo luogo posticipa, rispetto a questo atto, lo «scorporo», eventuale, dei Comuni suddetti, del quale non definisce i vincoli (non oltre 200 mila abitanti secondo il progetto Isap). Così consente che, ancora una volta, l’operazione sia percepita nell’hinterland come espansione ed annessione da parte del Comune capoluogo e che, pertanto, venga respinta. Senza alcun particolare rammarico della Regione. Fra l’altro nella «Città metropolitana» si includerebbero Comuni che già sono ‘città’, magari maggiori (Monza) di altre, che, contestualmente, vengono scorporate come Province (Prato rispetto a Firenze e Lodi rispetto a Milano).
Nessuna Città metropolitana è stata istituita dalla rispettiva Regione in applicazione della 142/1990: né nelle aree metropolitane sempre reputate tali (Milano, Torino, Genova, Napoli, Roma), né nelle altre che la legge ha aggiunto secondo un criterio di distribuzione politica (Venezia, Bologna, Firenze, Bari). Il legislatore statale ha provveduto rapidamente a legittimare l’inadempienza regionale perché non si invocasse il potere sostitutivo del governo centrale (art. 21, c. 3). La successiva legislazione, confluita nel testo unico del 2001, ha reso l’esito ancora più improbabile.
Consapevole del pregiudizio che la perdurante assenza di soluzioni effettive reca alla qualità della vita, l’Isap è tornato sul problema nel corso degli anni Novanta. In «Amministrare», 1994, n. 1, ha riferito ampiamente sulla ricerca affidata all’Istituto dal Comune di Milano. Dell’area metropolitana milanese ha esaminato, in particolare, la definizione secondo il criterio dell’omogeneità, l’organizzazione policentrica a rete, il sistema informativo urbanistico-territoriale, la gestione, la finanza, la geografia elettorale.
Sulle aree metropolitane italiane, in generale, «Amministrare», 1996, n. 2, ha considerato l’intero quarantennio 1951-1991 e, nel suo profilo istituzionale, 1956-1996. Sono stati studiati, inoltre, i modelli di concorrenza fra governi locali e la competizione in atto per l’uso del suolo.
Il tema stava per entrare anche nel processo di riforma costituzionale della XIII legislatura.

12. L’Istituto non ha partecipato alla revisione del Titolo V della Costituzione repubblicana con un progetto proprio, come aveva fatto nel 1988 per la legge comunale e provinciale. Ma, senza soluzione di continuità, ha indicato tempestivamente nelle sue sedi la riforma che più di ogni altra avrebbe giovato all’amministrazione pubblica: creazione, da un lato, delle condizioni istituzionali-territoriali della maggior efficacia possibile delle politiche pubbliche locali e regionali e, dall’altro, di un ordinamento interno, una forma di governo, non subalterna, come in passato, alle relazioni partitiche nazionali e quindi alla crisi del sistema politico. Piuttosto che invocare il federalismo e i suoi derivati, carichi di ambiguità, servivano il massimo di autonomia politica di Comuni, Province (metropolitane o meno) e Regioni e la elezione popolare diretta di esecutivi monocratici, sindaco o presidente, contemporanea ai rispettivi consigli, senza condizionamenti reciproci nella durata in carica, nonché momenti di democrazia diretta inseriti nella rappresentativa.
Erano le stesse analisi e terapie, suggerite dalla comparazione europea, che avevano indotto alla ‘Legge generale di autonomia dei Comuni e delle Province’. La citata Nuova legge sull’amministrazione locale (Pavia, 1976) non solo aveva declassato, appunto, gli uni e le altre ad amministrazione (della Regione), poco curandosi pure di una effettiva razionalizzazione territoriale, ma evitato dichiaratamente di toccare il funzionamento del sistema politico, fosse pure a livello locale. Del che si era avvalsa la successiva progettazione di partito.
Come si legge sul catalogo, dopo un numero (1992, n. 2) sulle critiche al testo unificato della commissione affari costituzionali della camera (X legislatura), «Amministrare» si pronunciava (1993, n. 1). Accanto a tale documento, ripresentato nella XI legislatura (atto camera n. 120), agli emendamenti allo stesso del comitato ‘forma di Stato’ della commissione bicamerale (X legislatura), a quello del 1992 della conferenza dei presidenti dei consigli regionali (atto camera n. 1455), pubblicava in via esclusiva il progetto predisposto, in alternativa, per il consiglio regionale della Lombardia e datato dicembre 1992, perché condivideva «l’impostazione autonomista, peraltro coerente con quella che era stata tradizionalmente la propria». Con l’articolo La revisione costituzionale dell’ordinamento regionale: controproposta autonomistica sosteneva il lavoro della commissione di esperti, compiendo anche l’opzione sulle questioni lasciate aperte per il consiglio regionale: i rapporti fra Comuni, Province, Regioni (art. 118 e 128), l’elezione popolare diretta del presidente regionale (art. 123), la individuazione territoriale delle Regioni stesse (art. 131 e 132).
Poiché il progetto così pubblicato e illustrato su «Amministrare» (1993, n. 1) risale al dicembre 1992, poiché tutti i successivi disegni di legge presentati in parlamento vi hanno attinto, per adesione o correzione o reiezione, e poiché, infine, otto anni dopo (2001), alcune delle sue proposizioni normative di principio sono diventate Costituzione della Repubblica (articoli 114-132) in luogo di quelle ad esse contrapposte successivamente anche da costituzionalisti e amministrativisti, conviene ricordare che, fra fine 1992 e inizî 1993, si era ancora nel sistema politico-partitico del mezzo secolo precedente e vigeva la legge 142/1990, che aveva escluso la elezione diretta del sindaco proposta organicamente dall’Isap. Tanto meno veniva ipotizzata, in tale contesto, la elezione diretta del presidente della Regione.
Il consiglio regionale della Lombardia, pur approvando il 9 novembre 1993 gran parte del testo prospettato, facendone oggetto di iniziativa legislativa sia nella XI legislatura sia nella XII (atto senato n. 274, 16/5/1994), sceglie le soluzioni più ‘regionaliste’ e, nella forma di governo, meno ‘avanzate’. Soprattutto vi premette una sostituzione ‘federalista’ dell’articolo 5 che squalifica tecnicamente l’intero progetto. Così la giuspubblicistica centralista avrà buon gioco nell’assumere come unico referente tale atto ufficiale ed escludere dalle sue rassegne la formulazione originaria pubblicata dall’Isap (anche se Federalismo, regionalismo e riforma dello Stato, 1986, riconosce, per la datazione, che «ove si riscontrano analogie è quasi sempre il progetto lombardo ad aver ‘fatto scuola’ e non il contrario», e che «esso non è veramente rappresentativo della posizione delle Regioni italiane»).
Habent sua fata libelli. Il primo del Titolo V, l’articolo 114, non è più che «La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni», ma che «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato». Se ‘ripartirsi’ era il verbo delle vecchie leggi comunali e provinciali dell’accentramento amministrativo (dal 1859 in poi), ‘costituire’ è verbo del federalismo, anche se questo termine non viene impiegato, ché non può essere etichetta applicata a posteriori. L’ordine non è alfabetico, né connota una acquisita parità (quasi sempre negata in ‘dottrina’), cui anzi sarebbe stato più consono e funzionale l’inverso. La distinzione e infungibilità fra Repubblica e Stato era già in Costituzione, a cominciare dal ‘principio fondamentale’ dell’art. 5, e sottolineata in sede costituzionale e amministrativa, da Costantino Mortati a Feliciano Benvenuti.
Siccome il vecchio 114 comportava, per unanime interpretazione, che la Repubblica si ripartisse in Regioni, ogni Regione in Province e ogni Provincia in Comuni, con esclusione di qualsiasi circoscrizione ‘a scavalco’, la nuova formulazione non poteva non implicare che fossero i Comuni a ‘costituire’ le Province e queste le Regioni, secondo un metodo tipicamente federalista e squisitamente democratico («referendum della maggioranza delle popolazioni interessate», si scriveva negli articoli 132 e 133).
Al ‘costituirsi’ era sotteso altresì un generale riassetto del territorio, sempre mancato in Italia. Si proponeva dei Comuni che le circoscrizioni venissero adeguate «all’evoluzione territoriale delle comunità» (art. 132) e delle Regioni che, definite «attraverso l’aggregazione di Province limitrofe, con eventuale modificazione contestuale delle circoscrizioni», diventassero, a parte Sardegna e Sicilia, di «almeno quattro milioni di abitanti» (art. 131), non raggiunti, invero, al momento, da Toscana ed Emilia-Romagna. Era, infatti, convinzione dello scrivente, peraltro derivante dai lavori della Costituente e della geografia più aggiornata, che buona parte delle venti Regioni costituzionali non fossero in grado di esercitare l’autonomia politica che la revisione costituzionale intendeva conferire loro.
È interessante che la Grundgesetz, entrata in vigore il 24 maggio 1949, secondo cui «La Repubblica federale di Germania è uno Stato federale democratico e sociale» (art. 20), stabilisse che il territorio del Bund fosse «da ristrutturare con legge federale». «La ristrutturazione territoriale deve creare dei Länder che, per grandezza e capacità produttiva, possano adempiere efficacemente ai compiti loro spettanti» (art. 29). Così, almeno, fino alla modificazione del 1976 - che rese facoltativa l’operazione e la subordinò al voto delle popolazioni interessate -, a costo di offrire un argomento in più a quanti dubitavano che, con Länder siffatti, si potesse parlare davvero di federazione.

13. La consistenza dell’autonomia politica della Regione merita attenzione. Nella replica alla Controproposta autonomista messa su «Amministrare» (1993, n. 1), si farà passare quest’ultima per ‘municipalista’ e quindi anti-regionalista. Semmai era il contrario in ciò che conta, la capacità della Regione di proprie politiche pubbliche, che postula la dotazione di tutti gli strumenti idonei allo scopo.
Secondo il progetto del 1992 la potestà legislativa spetta allo Stato in una ventina di materie ed è esercitata puramente e semplicemente nelle rimanenti da ciascuna Regione (art. 70), purché e allorché abbia deciso di appropriarsene, come sancirà la legge costituzionale relativa (art. 116, 1° c.). In tal modo viene meno la distinzione fra Regioni speciali e ordinarie senza che sia sottratta alle prime alcuna delle funzioni già possedute con norma costituzionale e consentendo alle seconde di attribuirsele ove singolarmente lo decidano (un senato, composto per metà di rappresentanti delle Regioni, che si esprimono con voto unitario, e di senatori elettivi, può riesaminare o suggerire modifiche alla legge deliberata dalla camera dei deputati).
Nulla di simile era stato proposto dalla commissione bicamerale della X legislatura, né dalle altre diciannove Regioni, che prevedevano per sei materie di potestà legislativa regionale esclusiva l’ «armonia con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato e con le norme fondamentali delle riforme economico-sociali» e per le restanti il vincolo di «leggi organiche» statali contenenti «i principi fondamentali delle funzioni che attengono alle esigenze di carattere unitario». In sostanza, tutto quello che il legislatore statale, a sua discrezione, avrebbe voluto.
Anche rispetto alle elaborazioni successive condite di terminologia ‘federalista’, ai prodotti della bicamerale della XIII legislatura e allo stesso nuovo articolo 117 che sarà dettato dalla legge costituzionale n. 3/2001, si trattava di autonomia regionale molto più netta. Né arriveranno a tanto le varie ipotesi di cosiddetto federalismo ‘asimmetrico’.
Non interessa qui la questione teorica: se davvero il federalismo consista - come in tale bicamerale si ritenne, con largo seguito di adesioni - nel ‘patto’ bilaterale fra lo Stato e ciascuna delle Regioni, con ‘trattamento’ così diversificato di queste, anziché nel ‘patto’ di istituzioni giuridicamente paritarie che ‘costituiscono’ una istituzione nuova (non solo il caso di più Stati per uno Stato federale). Ma non si può trascurare l’ulteriore allontanamento dal principio di uguaglianza (art. 3 Cost.). La eventuale negazione, totale o parziale, a ogni Regione, che l’avesse richiesta, della medesima potestà legislativa e amministrativa di un’altra, nonché conseguente spesa pubblica regionale e locale pro capite, riconosciuta contestualmente come già alle cinque Regioni a statuto speciale, era precisamente ciò che il progetto presentato su «Amministrare» (1993, n. 1), invertendo la tendenza e la perpetuazione di uno squilibrio anche finanziario ormai enorme, impediva.
Sul contenuto obbligatorio dello statuto della Regione si registrò invero il dissenso. Solo come alternativa, tecnicamente condivisa, a disposizione dell’opzione del committente, si inserì la elezione popolare diretta del presidente della Regione, contemporanea, ma distinta da quella del parlamento regionale, sia pure con facoltà di referendum per la scelta fra tale forma di governo (gravata, però, dalla revocabilità del presidente e dallo scioglimento) e quella parlamentare tradizionale, ancora preferita, a ogni livello istituzionale, nella valutazione che alla fine del 1992 i due maggiori partiti italiani ancora facevano del loro interesse politico.
La contrapposizione si riprodusse sui rapporti fra Regioni da un lato e Province e Comuni dall’altro, nonostante l’accettazione della Repubblica «costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato» (art. 114), della sua proiezione territoriale («Il territorio di ogni Comune fa parte di una sola Regione», art. 129), della rinuncia alla formula delle funzioni amministrative «di interesse esclusivamente locale» o delegate (art. 118), soprattutto dell’autonomia finanziaria, accordata ora anche a Province e Comuni (già art. 119). Non si convenne, in particolare, sulla conservazione dell’art. 128, volendosi che la Regione ne determinasse sia «l’ordinamento nel rispetto dei principi fissati da leggi generali dello Stato» sia le funzioni, peraltro «secondo criteri di autonomia e sussidiarietà» (118, c. 2), principio distributivo suggerito per la prima volta come norma costituzionale. Così non sarebbe stata più applicabile l’appropriazione di funzioni di Comuni, Province e Regioni nell’ordine, attraverso i ‘regolamenti di autonomia’ previsti dal progetto dell’Isap nel 1988. Era già qualcosa che Comuni e Province si conservassero «enti autonomi» (art. 128), se la commissione bicamerale della XI legislatura non aveva esitato a riesumare la definizione, prefascista e fascista, di «enti autarchici».
L’inedita incidenza autonomistica della revisione costituzionale proposta, che, una volta pubblicata e illustrata da «Amministrare», non può essere ignorata, viene misurata dalla reazione che suscita. La cultura amministrativa centralista risponde subito. Con l’autorità e la forza ‘rappresentativa’ delle ricerche in atto e delle risorse a disposizione, il progetto finalizzato Cnr emette la sentenza ufficiale di condanna. Fino al 1992 nessuno aveva suggerito di toccare l’art. 114, la Repubblica ‘ripartita’. Non appena a Milano, in sede tecnico-scientifica, si afferma, con le relative implicazioni, che «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato», la risposta ‘romana’ è che «La Repubblica è costituita dallo Stato, nonché da Regioni, Province e Comuni» (L’amministrazione e la Costituzione. Proposte per la Costituente, a cura di S. Cassese, Il Mulino, 1993). Gli «enti autonomi» (art. 115 e 128), in cui l’autonomia politica delle comunità locali, principio fondamentale (art. 5), si personifica, venti Regioni, cento Province, ottomila Comuni, vengono emarginati con una congiunzione, l’impareggiabile «nonché», nell’incipit del Titolo stesso che li riguarda. Inoltre sono lasciati indeterminati in quanto privati di articolo determinativo e restituiti al tradizionale ordine discendente del centralismo. Tutto il resto è coerente.
La contestazione giuspubblicistica della revisione costituzionale di iniziativa lombarda, subito argomentata su «Amministrare» (1993, n. 1), si riaccende sul finire del 1994, quando ormai la prima crisi di governo della XII legislatura è aperta e il comitato di studio nominato dal governo (dpc 14/7/1994) ha concluso i suoi lavori, cominciati, sulla forma di Stato, assumendo come testo-base quello pubblicato in via esclusiva sulla rivista dell’Isap e non quelli dello stesso consiglio regionale lombardo (atto senato n. 1665, XI legislatura, e n. 274, XII legislatura), del Cnr-progetto finalizzato, della bicamerale della XI legislatura (camera, n. 3597; senato 1789), del relatore del comitato medesimo (Presidenza del Consiglio, Relazione finale, Poligrafico, 1995). Nell’articolato aveva trovato posto la sostituzione dell’art. 114, corredata dalla parificazione onde «I Comuni, le Province e le Regioni sono enti autonomi con propri poteri e funzioni», sicché hanno tutti «autonomia statutaria, organizzativa, normativa, amministrativa e finanziaria» (art. 115 e art. 119). Ci si era affidati, però, in proposito, allo statuto della Regione e inibiti all’idea che «un autentico federalismo avrebbe dovuto veder coinvolte le popolazioni dei vari livelli territoriali, in un processo di riorganizzazione totale ab imis di Comuni, Province e Regioni sotto il profilo di razionalizzazione demografica e territoriale». Nondimeno Massimo Severo Giannini si era dimesso in opposizione a un federalismo che, a suo giudizio, andava oltre lo schema, da lui condiviso, della Repubblica federale tedesca (31/10/1994).
A siffatto ‘federalismo’ metodologico, destinato a provocare - ove applicato - un’autonomia regionale inusitata, ma non accolto, se non in via di principio, dal comitato governativo di studio, i costituzionalisti delle Regioni esistenti contrappongono la ricetta del ‘regionalismo forte’, invero molto più debole, verso lo Stato, di quello che contrastano. Giocano, al solito, dialetticamente, fra il testo finale adottato dal consiglio regionale lombardo nel 1993 e le alternative sottoposte al medesimo nel 1992, senza fare complimenti: la patria è in pericolo. Contestano, anche a Massimo Severo Giannini, di non aver classificato la Repubblica federale tedesca fra gli Stati federali; negano, pure contro Gaspare Ambrosini della Costituente, che la genesi debba essere pattizia fra Stati in precedenza sovrani; non scorgono più diversità istituzionali fra Stati denominati ‘federali’ e Stati denominati ‘regionali’ (reputati un tipo); in nome della «positività del diritto» annoverano fra gli Stati federali quelli che, a un certo momento, «si ritengono» e si dichiarano tali, come il Belgio, peraltro «composto da Comunità e Regioni» (art. 1 Cost.); criticano la soppressione della discriminazione fra Regioni ordinarie e speciali e le leggi costituzionali, che, per parificarle, diano alle prime, come già alle seconde, gli stessi poteri in quanto li chiedano; si oppongono, per la funzionalità, a «un’elencazione perentoria di materie statali, senza alcuna possibilità di intervento del legislatore nazionale», insomma l’ «assoluta esclusività»; rifiutano il riassetto territoriale, anche regionale, e individuano contraddizioni nella proposta di indirizzarlo «federalisticamente» dal basso entro vincoli dimensionali (come se non lo motivassero ragioni di efficienza e uguaglianza); si oppongono, per le Regioni, alla forma di governo ‘presidenziale’, ancorché prospettata come fungibile, tramite referendum, col permanere della parlamentare, e la reputano contraddittoria anch’essa con l’invocata autonomia di scelta (della maggioranza pro tempore del consiglio regionale a suo uso e consumo); soprattutto censurano l’accoppiamento al ‘regionalismo forte’ di qualsiasi forma di governo della Repubblica che non sia ancora parlamentare come i Paesi europei del cui sedicente federalismo si dubita, Germania, Austria, Belgio («Le Regioni», 1995, n. 1).

14. L’ultimo aspetto, il rapporto fra forma di Stato e forma di governo, è fuori del campo di indagine scientifica dell’Isap, anche se la ricerca storiografica sull’amministrazione pubblica italiana si è imbattuta costantemente sul nesso perverso di accentramento e parlamentarismo, che la caratterizza.
A metà degli anni Novanta, di fronte alla prospettiva di una riforma costituzionale imminente, importava stabilire che, ove Regioni rifatte daccapo, come Comuni e Province, fossero state poste nelle auspicate condizioni di autonomia politica, capacità istituzionali e territoriali di proprie politiche pubbliche, non si poteva conservare responsabilmente il governo centrale nella endemica impossibilità di svolgere con efficacia le competenze che, non trasferite all’Unione europea, ancora restavano, non poche e non marginali. Com’è noto, se il sistema politico sotteso non è bipartitico o, quanto meno, bipolare, saldamente ancorato a due grandi partiti contrapposti, entrambi legittimati (Germania), il regime parlamentare risulta inadeguato perché in ogni momento il governo è revocabile e deve fare i conti con questa eventualità. In tal caso soltanto un regime, parimenti democratico, in cui la durata in carica dell’esecutivo non dipenda dal legislativo (e viceversa), è funzionale. Nel Novecento lo si è chiamato, forse impropriamente, ‘presidenziale’.
Da tempo, comunque dal 1992, inizio della XI legislatura, erano all’ordine del giorno della revisione costituzionale sia i rapporti Comuni-Province-Regioni-Stato sia la forma di governo centrale, l’accentramento e il parlamentarismo praticati fin’allora. A meno di sottesi interessi di parte, non sarebbe stato proponibile l’approccio a uno dei due problemi nella perdurante negligenza dell’altro. A maggior ragione se si pretendeva una soluzione radicale o ‘forte’. Inoltre, allo stato delle cose, in assenza di autonomie locali da un lato e stabilità del governo centrale dall’altro, la prima questione non poteva affrontarsi in funzione della seconda. Piuttosto il contrario. Per il riformatore, il presidenzialismo, comunque precisato nel senso anzidetto, costituiva «il contrappeso necessario del federalismo e non viceversa».
Si lasciarono impartire facili lezioni di storia costituzionale moderna e contemporanea per scongiurarlo («Le Regioni», 1995, n. 1). Il collegamento appariva «assolutamente infondato dal punto di vista scientifico» perché il «federalismo» risultava associato al governo parlamentare, come dimostravano, immancabili, Belgio, Austria, Germania e la «stessa Spagna». Ancora inesistenti federalismi siffatti, Costantino Mortati aveva esibito alla Costituente (3/9/1946) «singolare solerzia» nell’indicare il regime federale come presupposto imprescindibile del presidenziale. Di recente, si sarebbe mutuato, in fondo, da Alexander Hamilton, che nel «Federalist» (1787-1788) aveva ritenuto indispensabile per gli Stati Uniti d’America un esecutivo monocratico, il presidente.
Una referenza così illustre non potrebb’essere disdegnata da alcuno due secoli dopo. Ma, commentando quel pensiero politico, non si devono omettere circostanze, che, trascurate, traggano in inganno costituzionalisti ignari. Nei saggi, poi raccolti in volume, Alexander Hamilton non scrisse la Costituzione degli Stati Uniti che personalmente avrebbe desiderato, bensì l’argomentazione opportuna perché l’unica prodotta fosse ratificata, essendo, anche per lui, meglio di niente. Il che si ottenne, talora per pochi voti. Alla Convenzione di Filadelfia, isolato persino nella delegazione dello Stato di New York e mai determinante, egli propose, in pratica, la successione ai tredici Stati sovrani del modello del Regno britannico, con la sola variante di un presidente eletto a vita, in luogo del re, e di senatori eletti a vita anch’essi. Se ne sortí uno Stato poi riconosciuto come il prototipo dei federali, con ampi poteri residui degli Stati-membri, se non sovranità vera e propria, fu perché le sue istanze, squisitamente politiche, non certo teoriche, vennero respinte. Del resto, persino James Madison, assai più ascoltato e autorevole, rimase soccombente nella sua richiesta che le leggi approvate dai singoli Stati fossero sottoposte al Congresso degli Stati Uniti. Lo hanno dimenticato, nel 2002, i costituzionalisti italiani scoprendo che la legge costituzionale 3/2001 aveva sottratto la legislazione regionale al vincolo dell’ «interesse nazionale», valutato dal parlamento secondo il precedente mai applicato art. 117 Cost..
Tornando dal passato remoto al passato prossimo, dall’Atlantico al Mediterraneo, conviene notare che, debole con lo Stato, il ‘regionalismo forte’ voleva essere tale con Comuni e Province. Già c’era stata la forzatura interpretativa dell’articolo 3 della legge 142/1990, secondo il quale, invero, per non urtare contro l’art. 128 Cost., le Regioni semplicemente «organizzano l’esercizio delle funzioni amministrative a livello attraverso i Comuni e le Province», dunque non «determinano» quali siano. Per di più, con la legge costituzionale n. 2/1993, che aveva l’efficacia formale della Costituzione, si era esteso e uniformato a tutte cinque le Regioni speciali la competenza legislativa su ordinamento e funzioni degli enti locali, riducendone ulteriormente gli esigui margini di autonomia.
Il ‘municipalismo’, come polemicamente viene definita l’istanza di ricostituzione territoriale e funzionale ab imis dell’ordinamento in chiave autonomistica con metodo federalistico, appare ancor meno accettabile ai costituzionalisti che, fra 1995 e 1996, sostituiscono al ‘neoregionalismo’ il ‘federalismo’ («Le Regioni», 1995, n. 4): federalismo sui generis, nella storia europea e occidentale, perché assume come Stati o Länder o cantoni venti Regioni che, nella loro circoscrizione, mai hanno corrisposto a Stati sovrani, mai sono stati oggetto di opzione popolare, dipendono nei confini anche da questioni internazionali di mezzo secolo prima (Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia, per non dire Sicilia) e godono di smisurata sperequazione finanziaria pro capite, in numerosi casi non possono «per grandezza e capacità produttiva adempiere ai compiti loro spettanti», come recita dal 1949 la Grundgesetz (art. 29) della Repubblica federale tedesca, pur reputata Stato federale, che su tale principio ha costituito il Baden-Württemberg.
Cristallizzate venti Regioni nel rapporto dimensionale di 1 a 77 (Valle d’Aosta-Lombardia), sebbene non Stati all’origine, né scorporabili con meno di quattro milioni di abitanti, che solo alcune hanno già, ciò sarebbe, nondimeno, federalismo perché provviste di potestà legislativa in materie non assegnate allo Stato, appunto, ‘federale’. Ma l’attribuzione di competenze e risorse dall’alto in basso, da uno Stato accentrato a Regioni anche inconsistenti, può essere la stessa cosa, per procedimento e risultato, del conferimento a uno Stato federale, all’atto della sua costituzione, dei poteri ritenuti strettamente indispensabili dagli Stati sovrani che lo costituiscono? Sotto il profilo del metodo, giova ribadire, «il regionalismo è il contrario del federalismo», ancorché definito federalismo esso stesso.
Per esempio, in un progetto, elaborato fra 1994 e 1996, «La Repubblica, una e indivisibile, è costituita dalla Federazione e dalle Regioni» (I), fuori restando Comuni e Province. Esclusivamente nell’ambito di ciascuna Regione «l’amministrazione locale ha la propria articolazione fondamentale nei Comuni» (XIX, 1), i quali, in sostanza, sono ‘articolazioni’ interne dell’ «amministrazione» della Regione, cioè della esecuzione delle sue leggi e delle politiche pubbliche dettate con esse. In compenso un Consiglio delle autonomie (XIX, 8) approverebbe gli atti legislativi regionali su ordinamento, funzioni e finanza degli «enti territoriali» (Il federalismo preso sul serio, 1996). L’argomento sotteso è che manca, in ogni Stato federale, un «assetto a tre punte», «Federazione, entità federale, enti locali», e l’ordinamento di questi ultimi spetta agli Stati-membri (o cantoni o Länder). Si omette, però, la genesi: le collettività locali già erano istituzioni in uno Stato ancora sovrano, non federato, e allora avevano in genere un’ampia autonomia, poi perduta solo dove e solo quando fu introdotta una legge statale uniforme. Né vi era ragione per trasferire allo Stato federale la competenza. Peraltro i ‘livelli’ decisionali effettivi non sono stati quasi mai due, risultano tuttora tre, talora persino quattro (o cinque) e spesso il terzo, partendo nel conto dall’alto, non è, per diversi fattori, meno determinante del secondo.
Il lato più interessante del ‘federalismo’ in parola, senza assetto dualistico di riparto delle competenze fra Stato e Regioni, senza esclusione di materie dalla potestà legislativa concorrente (come nella Costituzione degli Stati per genesi federali), è che non andava affatto contro l’istanza, virtualmente opposta, di Regioni poco autonome («Le Regioni», 1995, n. 3). Il «federalismo-regionalismo cooperativo» è stato individuato concretamente nella Repubblica federale tedesca, che prevede legislazione concorrente (articolo 72 della Grundgesetz) e Bundesrat. Senonché pure in Germania, Austria e Belgio tale federalismo è soprattutto un modo, non coattivo, di esercizio delle competenze proprie. Ne presuppone pertanto la separazione. Non esiste come modello costituzionale. Viene fatto risalire in Italia alla giurisprudenza costituzionale favorevole alla funzione di ‘indirizzo e coordinamento’. Ma questa costituisce un potere dello Stato sulle Regioni e non a caso, fra 1996 e 1997, alcune, Lombardia in testa, tentarono di farlo sopprimere con referendum popolare abrogativo. Senza successo, naturalmente.

15. Attraverso quali passaggi e iniziative la commissione parlamentare per le riforme costituzionali della XIII legislatura (1996-2001), pur muovendo da istanze partitiche opposte, abbia finito per condividere nella questione di principio della natura del ‘federalismo’ la revisione prospettata su «Amministrare», 1993, n. 1, e ripresa, per l’occasione, dallo scrivente in disegno di legge complessivo (senato, n. 2030), è stato raccontato ampiamente nell’ Excursus, annesso alla ‘Introduzione’ dell’ ‘Archivio’ n. 8, Il governo locale in Francia, Gran Bretagna e Germania (1998), riprodotta pure sulla rivista (1998, n. 2). Intitolando ‘Comuni, Province, Regioni e Stato nelle riforme costituzionali della XIII legislatura’ l’Istituto, inoltre, ha organizzato a Roma, in sala del Senato, il 7 ottobre 1998, la presentazione di tale ‘Archivio’, aperta dal presidente dell’assemblea e con interventi dei giudici costituzionali Carlo Mezzanotte e Valerio Onida e dei politologi Angelo Panebianco e Gianfranco Pasquino («Amministrare», 1999, n. 1).
In tal modo l’Isap ha continuato a seguire con cura la vicenda che fin dal 1992-93 aveva orientato. In seguito dedicherà numeri monografici della rivista anche alla evoluzione della finanza locale (1998, n. 3), alla democrazia diretta locale in Svizzera e California (1999, n. 2), al federalismo fiscale australiano (1999, n. 3), ai servizi pubblici locali (2001, n. 1), all’accorpamento dei Comuni in Europa (2001, n. 3), al federalismo canadese (2002, n. 1/2).
In sintesi, la terza bicamerale, reietta ogni altra ipotesi, più o meno infarcita di ‘federalismo’ verbale, ha recepito, infine, esattamente, che «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Regioni e dallo Stato» (art. 55, c. 1); «I Comuni, le Province e le Regioni sono enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione» (c. 2); «La titolarità delle funzioni compete rispettivamente ai Comuni, alle Province, alle Regioni e allo Stato» (art. 56, c. 1); «È attribuita ai Comuni la generalità delle funzioni regolamentari e amministrative» (c. 2), sia pure con cospicue limitazioni. Ancora «possono essere istituite aree metropolitane con ordinamenti differenziati» (c. 3). Semplicemente «Spetta alla Regione la potestà amministrativa in riferimento a ogni materia non espressamente attribuita alla potestà legislativa dello Stato» (non poca cosa, tuttavia). Soprattutto «I Comuni, le Province e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (art. 19).
Il riscontro fra queste norme del 1997 e quelle in «Amministrare» del 1993 (n. 1) è agevole. Su tutti gli altri aspetti, più applicativi, è mancata, però, la ricezione. Ad esempio, non è stato favorito il riassetto territoriale conseguente, osteggiato, anzi, con i criteri, mutuati dalla legislazione ordinaria prodotta nel frattempo, che tendevano a renderlo superfluo e a legittimare la discriminazione politica sottesa: «differenziazione» e «adeguatezza», accanto a «sussidiarietà», che poi si ritroveranno, purtroppo, anche nell’art. 118 Cost. rifatto dalla legge costituzionale n. 3/2001. Si è impedita, così, una effettiva sussidiarietà, cosiddetta verticale, nell’attribuzione delle funzioni, non concepita comunque, per Comuni e Province, quale appropriazione progressiva, piuttosto che esito residuale della legislazione dello Stato e della Regione, già emessa o da emettere.
Pure sull’esercizio della potestà legislativa, essenziale nella determinazione delle politiche pubbliche, è stata rifiutata la limpida formula, in «Amministrare», 1993, n. 1, della indicazione tassativa delle materie riservate allo Stato con pura e semplice assegnazione di ogni altra alle Regioni, sempreché queste, non più distinte in speciali e ordinarie, decidessero di volerla. Infatti, dopo tale elencazione, piuttosto nutrita, comprensiva dei «livelli delle prestazioni concernenti i diritti sociali» (non i «livelli minimi inderogabili» suggeriti), viene inserita, ancora in nome del federalismo cooperativo, un’ambigua «disciplina generale» dello Stato in materie decisive, dalla istruzione alla salute, al lavoro, all’ambiente, non senza l’aggiunta della potestà legislativa statale «per la tutela di imprescindibili interessi nazionali», cioè quelli che il parlamento di volta in volta riterrà. Ulteriormente ampliata si ritroverà poi la stessa fascia di estrema incertezza nella «legislazione concorrente», introdotta nel nuovo art. 117 Cost. dalla legge costituzionale n. 3/2001. È vero che allo Stato spetterebbe soltanto «la determinazione dei principi fondamentali». Ma, con l’avallo della Corte costituzionale, potrà esserlo ancora, come in passato, ogni dettaglio organizzativo.
Ciononostante, fra 1997 e 1998, durante e dopo i lavori, la contestazione più aggressiva di costituzionalisti, amministrativisti ed economisti si è concentrata proprio sul «federalismo municipale» della bicamerale, sul mancato inserimento dell’ordinamento comunale e provinciale nell’ordinamento regionale, sulla nuova «pari dignità» di Comuni, Province e Regioni, sulla estensione ai primi dell’autonomia finanziaria. La stessa ‘associazione nazionale dei Comuni’ si accontentava, all’inizio (19/3/1997), della formula «L’ordinamento della Repubblica è formato dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province e dai Comuni», elaborata dal suo esperto (A. Manzella).
Qui sarebbe sufficiente ricordare che, alla fine della XIII legislatura, con la legge costituzionale n. 3/2001, i medesimi principi autonomistici sono diventati Costituzione, danno la definizione di Repubblica, sostituiscono pressoché integralmente quelli del Titolo V precedente. Senonché nessun testo del catalogo dà conto di qualche sollecita, pur consueta e persino scontata, appropriazione indebita «fra cronaca già scritta e cronaca ancora da scrivere» (Problemi del federalismo 2001). Si è ripetuto chi, alla vigilia della XIII legislatura (1996), aveva estromesso dal suo panorama dei progetti dell’epoca la Controproposta autonomistica del 1992-93, certo non atto di ente pubblico o parlamentare, ma aveva inserito la privata «Costituzione federale» di Gianfranco Miglio, (dicembre 1994), nemmeno redatta in articoli, forse perché «esattamente come quello della Jugoslavia di Tito, un modello pericolosissimo» o forse per una affinità risalente (‘Gruppo di Milano’, Verso una nuova Costituzione, 1983).
Non è stato difficile, periodizzando la XIII legislatura, separare nettamente dalla bicamerale (1997-98), fallita come le due precedenti, le riforme costituzionali successive (1999-2001), ascritte tutte alla inventiva, all’iniziativa e alla intelligenza politica di maggioranze parlamentari e governi, peraltro presieduti, tranne l’ultimo, dal presidente della bicamerale medesimo. A parte che il ‘fallimento’, invero, non è stato tanto di questa quanto della camera dei deputati, non andata oltre la approvazione del Titolo V e non in grado di proseguire sulla forma di governo, tale versione dei fatti suddetta indica una responsabilità: se una maggioranza parlamentare, coincidente con la maggioranza di governo, è stata cercata e trovata per pervenire alla legge costituzionale n. 3/2001, sortita da disegno di legge del presidente del consiglio e del ministro per le riforme costituzionali (camera, n. 5830, ‘Ordinamento federale della Repubblica’, 18/3/1999), per l’intero progetto proveniente dalla bicamerale evidentemente non è stata tentata.
Conta, tuttavia, il contenuto. Il d.d.l.c. n. 5830, si legge nella relazione, «muove dagli esiti dei lavori della Commissione bicamerale», vuole che la rubrica del Titolo V reciti ‘Ordinamento federale’, ma conferma: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato» (art. 114).
Inverte poi l’ordine dicendo che «Le Regioni, le Province, i Comuni e le Città metropolitane sono enti autonomi con propri Statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione» (art. 115) e «hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (art. 119). Sostituisce male il 128, per cui, a meno di legge (regionale e statale), peraltro non necessariamente comprensiva delle potestà regolamentari, «Sono attribuite ai Comuni le funzioni amministrative». Pure negativo, dopo la potestà legislativa statale, il lungo elenco delle materie nelle quali «spetta allo Stato determinare con legge la disciplina generale» (art. 117, c. 3). Come sopra anticipato, la legge costituzionale n. 3/2001 ritornerà, invece, alla potestà legislativa regionale concorrente.
La novità, derivante dal dibattito parlamentare, è l’inserimento delle Città metropolitane, che, dalla legge costituzionale n. 3/2001, saranno collocate fra Province e Regioni, anziché essere alternative alle Province, secondo tutta la prospettazione data dall’Isap fin dagli anni Ottanta. In questo modo esse dovrebbero costituirsi con più circoscrizioni provinciali: un ulteriore ‘livello’ di governo e amministrazione di cui non avverte certo il bisogno la spesa pubblica italiana.
Con questa unica variante, poco apprezzabile, la sovrapposizione delle Città metropolitane, le formule sopra indicate dei nuovi articoli 114, c. 1 e 2, 118, c. 1, 119, c. 1 si ritrovano in Costituzione.
Soltanto dichiarando il d.d.l.c. n. 5830 del governo (18/3/1988) nient’ «affatto meramente riproduttivo del testo licenziato dalla Commissione Bicamerale e quasi integralmente approvato dall’Aula di Montecitorio nelle sedute del 21, 22, 23 aprile 1988» (Problemi del federalismo, 2001) si poteva ignorare un’altra volta, ‘per dovere di cronaca’, che quegli stessi principi si trovavano scritti e descritti da otto anni su «Amministrare» (1993, n. 1).

16. Un’analoga coincidenza di dettato costituzionale si è verificata su un aspetto ulteriore, non marginale, della cui genesi viene fornita, con la stessa tecnica omissiva, una versione distorta: la forma di governo della Regione.
La elezione diretta del presidente, pur con l’alternativa referendaria della elezione consiliare tradizionale (art. 122 Cost.), era stata propugnata, come detto, nella revisione costituzionale proposta su «Amministrare» (1993, n. 1) quando la stessa elezione popolare del sindaco e del presidente della Provincia, suggerita dall’Isap nella sua ‘Legge generale di autonomia’ del 1988, tardava a venire.
Cominciare la «cronaca» dal disegno di legge costituzionale dell’11 novembre 1998 (atto camera 5389) appare poco corretto, tuttavia, anche da altro punto di vista. All’iniziativa parlamentare, infatti, si era approdati dopo la strenua opposizione maggioritaria della bicamerale alla elezione diretta del presidente regionale, condotta in nome dell’autonomia di scelta di ogni Regione, e dopo che si era abbozzata e votata pervicacemente in entrambe le camere, una normativa, cosiddetta ‘antiribaltone’, imbastita per affrontare in qualche modo (art. 126 Cost.) il trasformismo di diverse Regioni, consentito dalla legge elettorale n. 43/1995.
‘Cronache’ parziali sono consegnate alla storiografia, quasi sempre digiuna di cultura costituzionale e incapace di destreggiarsi nella ricostruzione dell’ iter parlamentare, al fine di accaparrarsi meriti di ‘federalismo’ vincente. Tecnicamente, però, né l’autonomia di opzione della Regione sulla sua forma di governo, né, tanto meno, la elezione popolare del presidente costituiscono «forme reali di federalismo» o elementi della «definizione di un nuovo assetto federale dello Stato». Si dovrebbe lasciare al dibattito politico e al giornalismo un linguaggio simile, dal quale sempre si sono astenute rigorosamente le pubblicazioni dell’Isap, che - documenta il catalogo - a maggior ragione ha negato indulgenza, nel corso degli anni Novanta, al cosiddetto «federalismo amministrativo», troppo spesso utilizzato dagli amministrativisti per legittimarsi.
Invero gli Stati-membri di uno Stato federale conservano distinta forma di governo (o, quanto meno, facoltà di mantenerla) perché già l’avevano, come Stati sovrani, prima di federarsi e non vi era esigenza alcuna di trasferire alla federazione la relativa competenza. La diretta elettività del capo dell’esecutivo di Comune, Provincia e Regione è stata sostenuta, anche nella progettazione Isap, per ben altri motivi che realizzare un immaginario modello ‘federale’. Il regime cosiddetto presidenziale era l’alternativa, storicamente determinata, al regime parlamentare, coniugato in Italia, a ogni livello, a un sistema politico né bipartitico, né bipolare. Un esecutivo comunale, provinciale, regionale, posto nella disponibilità quotidiana di una maggioranza assembleare (consiliare) sempre composita e sempre a rischio e quindi un esecutivo costantemente suscettibile di estromissione non poteva svolgere politiche pubbliche efficaci. In quest’ultimo senso il fenomeno diventava pure questione di autonomia, sebbene in sé non ne sia requisito la forma di governo.
La legge costituzionale n. 1/1999, stabilendo per l’anno 2000 una elezione popolare diretta del presidente della Regione e consentendo per il seguito forme di governo diverse, da adottare con lo statuto, ha introdotto una riforma che, fra 1992-93, solo su «Amministrare» (1993, n. 1) era stata prospettata come parte integrante della revisione costituzionale complessiva, ormai necessaria, allora tracciata. In tal modo si sono sostituiti gli articoli o commi degli articoli 121, 122, 123, 126, lasciati poi intatti dalla successiva legge costituzionale n. 3/2001 (tranne l’aggiunta al 123 di un ultimo comma, per il Consiglio delle autonomie locali).
Purtroppo l’autonomia statutaria è stata gravata contestualmente di un vincolo cui, per vero, anche chi scrive aveva dovuto accondiscendere, nel 1992, in sede collegiale di progettazione per il consiglio regionale lombardo (sempre «Amministrare», 1993, n. 1). Se lo statuto, non disponendo altrimenti, conserva un presidente «eletto a suffragio universale e diretto» (art. 122, u.c.), l’approvazione di una mozione di sfiducia nei suoi confronti comporta «le dimissioni della giunta e lo scioglimento del consiglio» (art. 126, u.c.). Stesso effetto per le dimissioni volontarie. Simul stabunt et simul cadent, secondo uno schema vagheggiato pure per lo Stato, già previsto per Comuni e Province, ma certo non nella ‘Legge generale di autonomia’ proposta dall’Isap (1988) per la forma di governo con elezione diretta del sindaco.
A sostegno di quest’ultima, poi attuata con legge nel 1993, si ebbe cura di spiegare per tempo (Milano, 11/9/1992) che la necessaria contemporaneità di elezione popolare di sindaco e consiglio non doveva diventare normativamente - come invece sarebbe accaduto - dipendenza dell’esito della seconda elezione dall’esito della prima (Anci, ‘Quaderni’, n. 3). Giova ben poco all’efficacia delle politiche pubbliche un ‘governo di legislatura’ che sia breve perché l’assemblea, come astrattamente può fare, scioglie in anticipo se stessa pur di revocare l’esecutivo. Se, più probabilmente, se ne astiene, per l’onere e il timore di nuove elezioni, resta in piedi un governo ormai incapace d’azione.
Soprattutto, però, si determina una inversione dei ruoli, uno squilibrio: le scelte dell’esecutivo monocratico sono accettate supinamente dall’assemblea, anch’essa elettiva, per non subire lo scioglimento anzitempo. Ai centoventottomila consiglieri comunali, provinciali e regionali, che il sistema partitico italiano, unico nel suo genere, esige, nulla concedendo alla democrazia diretta, neanche ai Comuni di ventisei abitanti, non sanno raccomandare adesso se non l’esercizio attrezzato della funzione ispettiva gli stessi giuspubblicisti che sulla forma di governo ad elezione diretta del presidente regionale non convenivano quand’era avanzata («Regione e governo locale», 1993, n. 4).
L’essenza di un regime non parlamentare non risiede tanto nel modo di personificazione elettorale di parlamento e governo quanto nella permanenza in carica non condizionata reciprocamente, che è anche il segreto della sua lunga efficienza democratica.
L’incidenza di nuove norme costituzionali, che non riguardino la composizione di organi esistenti, non vuol essere sopravvalutata. Persino la introduzione di istituzioni politiche in Costituzione può non applicarsi: alle Regioni è capitato per più di un ventennio (1948-1970). Ancora più difficile, in Italia pressoché impossibile, una riforma, che dovrebbe conseguire, dell’amministrazione pubblica, anzitutto statale. Non azzardato, pertanto, prevedere che il Titolo V, così restaurato, non abbia per un po’ sorte diversa. L’idea stessa, fatta passare anche in sede culturale e scientifica, che il ‘federalismo’ consista in un potere diviso, magari più equamente, tramite Costituzione, fra centro e periferia, come se ogni periferia non fosse anche centro e viceversa, è stata funzionale oggettivamente alla conservazione dell’accentramento. D’altronde, i giuspubblicisti del ramo sono già al lavoro alacremente per circoscrivere e annullare la portata autonomistica della revisione costituzionale compiuta, al di là dei principi modesta, scoprendone contraddizioni irrisolte, che, per vero, sono state risolte oltre ogni ragionevole dubbio, ma non secondo la loro centralistica ricetta. Senonché l’attività di ogni scienziato sociale, qual è, per definizione, quella dell’Isap, non può che consistere di suggerimenti, per articolati che siano.
Alla riforma dell’amministrazione pubblica locale, regionale, statale e alla revisione costituzionale degli anni Novanta si è lasciato, in questa introduzione, uno spazio molto maggiore di quello dedicato dall’Istituto alla ricerca scientifica pluridisciplinare vera e propria, cui hanno partecipato, in quarant’anni, più di mille autori, italiani e stranieri, elencati nell’indice. Ma, come altri ha ricordato di recente e sopra si è visto, i fondatori non intesero fare, nel 1959, una delle tante operazioni culturali fini a se stesse. Anche la lungimiranza, quando è tale e non manca, può giovare alla qualità della vita, che non dipende soltanto dalle politiche statali.

Milano, 2 giugno 2002



[Introduzione a L’amministrazione nella ricerca Isap. Catalogo 1962-2002, a cura di Ettore Rotelli, Gianluigi Roscio e Orsola Caputo, Milano, Giuffrè, 2002, pp, VII-LII; rist. con l’aggiunta di note in «Amministrare», a. XXXV, n. 2, agosto 2005, pp. 231-288]